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Vers un essor du lobbying de la part des acteurs du numérique ?

La Commission européenne contraint Meta (ex-Facebook) à prendre des engagements en matière d’accès à ses interfaces de programmation pour que soit validée son acquisition de Kustomer, un logiciel de gestion des relations avec la clientèle.
Vers un essor du lobbying de la part des acteurs du numérique ?
© Edhec

DroitActualité du droit Publié le , Dimitri Colin et Clément Duriez, étudiants au sein du LL.M. Law and Tax Management, EDHEC Business School.

Dans cette affaire, la Commission s’était déclarée compétente pour examiner cette concentration alors même que celle-ci ne dépassait pas les seuils de contrôlabilité posés par l’article premier du règlement CE sur les concentrations (le « règlement concentration »)[2]. Cette décision n’est pourtant pas si surprenante, dans la mesure où elle fait écho aux récentes orientations énoncées par la Commission relatives à l’utilisation nouvelle de l’article 22 du règlement concentration.

L’article 22 du règlement concentration permet à un État membre de demander à la Commission d’examiner les effets des opérations de concentration qui n’atteignent pas les seuils communautaires de contrôle des concentrations, mais qui affecteraient de manière significative le commerce entre les États membres.

A l’origine, ce mécanisme avait été conçu à l’avantage des États membres qui ne disposaient pas encore de systèmes de contrôle des concentrations au niveau national - comme les Pays-Bas à l’époque – ce qui lui a valu le surnom de Dutch clause[3].

Certes, rien dans la lettre de cet article n’empêchait alors les États membres disposant de systèmes de contrôle de concentration d’utiliser cet article. Mais au cours des dernières décennies, le moins que l'on puisse dire est que la Commission a accueilli plutôt défavorablement l’usage de l’article 22[4]. Plus encore, observant que la quasi-totalité des États membres se dotaient d’outils de contrôle des concentrations et considérant alors que la situation pour laquelle l’article 22 avait été adopté n’existait plus, la Commission avait envisagé dès le début des années 2000 de supprimer ce mécanisme[5]. En conséquence de cette franche réticence, la demande d'examen des concentrations fondée sur l’article 22 était jusqu’à présent très peu utilisée par les États membres et plutôt inefficace, aboutissant très souvent à un refus d’examen de la Commission.

Néanmoins, à l’avenir, les demandes de renvois à la Commission d’opérations de concentration prévues par l’article 22 seront selon toute vraisemblance plus nombreuses. En effet, dès septembre 2020, Margrethe Vestager, la Commissaire européenne à la concurrence, avait annoncé un changement d’approche doctrinale bien plus favorable à ces demandes de renvoi, et ce, que les autorités de concurrence nationales « aient ou non le pouvoir de [la] contrôler elles-mêmes »[6]. Cette nouvelle approche est désormais entérinée par des orientations de la Commission, publiées le 31 mars 2021[7].

Un changement d’interprétation qui s’inscrit dans les réflexions de la Commission pour faire face aux défis du numérique

Afin de comprendre le contexte de ces nouvelles orientations de la Commission sur l’article 22, autorisons-nous un léger retour en arrière

Une politique de concurrence inadaptée aux nouveaux enjeux des marchés numériques

En 2019, année charnière dans l’émergence d’une volonté politique de réguler davantage les marchés du numérique, la Commission a publié un rapport sur La Politique de concurrence à l’ère du numérique, soulignant que ces marchés sont toujours plus concentrés[8]. En effet, la plupart de ces marchés sont dominés au niveau mondial par les cinq plateformes numériques[9] les plus importantes, que sont Google, Apple, Facebook, Amazon et Microsoft, les fameux GAFAM.

Différents facteurs peuvent expliquer cette concentration. D’une part, le rôle prépondérant de l’innovation sur les marchés du numérique fait des entreprises du secteur des sujets privilégiés au tipping, ou « basculement », c’est-à-dire le phénomène au terme duquel l’entreprise dont le produit a atteint un seuil critique d’utilisation fait basculer le marché et devient indétrônable[10]. D’autre part, les plateformes numériques, qui proposent généralement leurs services principaux à titre gratuit ou quasi-gratuit sur un modèle freemium, se financent en grande partie par la publicité ciblée grâce à la collecte des données de leurs utilisateurs. Leur business model reposant ainsi sur le big data, la valeur de leurs services augmente avec le nombre d’utilisateurs : c’est ce qu’on appelle les « effets des réseaux ». Ce sont ces effets de réseaux que recherchent les plateformes lorsqu’elles rachètent d’autres acteurs pour accroître leur nombre d’utilisateurs[11].

Ainsi, sur ces marchés, réduire la concentration ne revient pas tant à favoriser l’entrée de nouveaux entrants qu’à aider les petits acteurs à grossir suffisamment pour devenir des concurrents crédibles face aux GAFAM et aux autres géants du numérique. Or, selon un lobbyiste spécialiste des dossiers de concurrence et du numérique dont l’éclairage nous a été précieux, la croissance des petits acteurs du numérique est surtout passée durant la dernière décennie par des fusions-absorptions avec de plus gros acteurs[12]. D’où le besoin d’utiliser l’outil de contrôle des concentrations pour améliorer la concurrence sur ces marchés.

Il reste que le droit européen de la concurrence demeure à bien des égards inadapté pour réguler ces concentrations. En effet, de nombreuses opérations échappent aux radars du régulateur européen de la concurrence. Depuis 2000, les GAFAM ont ainsi acquis plus de 700 sociétés[13]. Pourtant, parmi ces acquisitions et antérieurement à la nouvelle interprétation de l’article 22, seule l’acquisition de LinkedIn par Microsoft (2016) avait à notre connaissance donné lieu à des engagements pris par les parties[14]. De même, aucune de ces opérations n’avait été interdite par les autorités de concurrence avant la très récente décision de la CMA (Competition and Markets Authority, autorité de concurrence britannique) ordonnant à Facebook de vendre Giphy (novembre 2021)[15].

Plusieurs raisons sont avancées pour expliquer l’impuissance du droit de la concurrence à faire face à de telles opérations. En premier lieu, il est difficile pour les autorités de concurrence de prévoir les préjudices potentiels qui découleraient de l’achat d’une entreprise proposant un service gratuit, et qui serait voué à le rester. De même, et c’est là un constat particulièrement intéressant pour notre sujet, les seuils européens de contrôle des concentrations, basés sur les chiffres d’affaires des parties à l’opération, sont inefficaces pour les contrôler. En effet, au cours de leurs premières années, les sociétés fortement innovantes – comme celles de la tech – sont encore en phase de développement et cherchent d’abord à constituer une base d’utilisateurs importante et/ou des stocks de données présentant une valeur commerciale. Ce n’est que dans un second temps qu’elles peuvent ensuite monétiser leur activité. Cela n’empêche donc pas les géants du numérique de déceler les effets de réseaux au fondement desquels sont souvent les entreprises à fort potentiel, et de les acquérir à prix d’or sans avoir à craindre les autorités de concurrence. Celles-ci sont en effet incompétentes du fait du chiffre d’affaires marginal des cibles.

La nouvelle interprétation de l’article 22, réponse aux interrogations en matière de contrôle des concentrations dans les secteurs numériques

Face à ce constat, la Commission a alors considéré que le recours à l’article 22 pouvait « dans certaines circonstances » contribuer à résoudre ce problème[16]. Tel est le cas lorsque « le chiffre d’affaires [d’une entreprise] ne reflète pas [son] potentiel concurrentiel », et en particulier lorsque[17] :

  • La cible débute seulement son développement vers un modèle générateur de recettes importantes ;
  • la cible mène des recherches qui pourraient avoir un impact important sur le marché ;
  • la cible a accès à des actifs (par exemple des matières premières, des infrastructures, des données ou des droits de propriété intellectuelle) importants du point de vue de la concurrence, ou fournit des produits ou des services qui constituent des intrants/composants clés pour d’autres secteurs industriels.

Ces cas de figure s’appliquent donc tout particulièrement à des secteurs comme le numérique ou l’industrie pharmaceutique, dans lesquels il est fréquent que des start-up au faible chiffre d’affaires bousculent le marché en proposant un produit ou un service nouveau et innovant. En faisant usage de la demande de renvoi de l’article 22, les autorités de concurrence se détachent ainsi sans équivoque des seuils fondés sur le chiffre d’affaires.

La procédure du renvoi prévue à l’article 22 est la suivante. Quinze jours après avoir pris connaissance d’une opération de M&A qui n’est pas de dimension communautaire (car elle n’atteint pas les seuils), qui affecte le commerce entre États membres et qui menace d’affecter de manière significative la concurrence, un ou plusieurs États membres demandent à la Commission de l’examiner. La Commission informe alors les parties à l’opération et les autres États membres de la demande de renvoi ; ces derniers peuvent ensuite se joindre à la procédure dans un délai de quinze jours. Enfin, la Commission se prononce sur l’acceptation ou non de cette demande de renvoi (dans un nouveau délai de quinze jours).

La procédure de l’article 22 engendre alors une insécurité juridique forte dans une opération de M&A. En effet, l’affaire peut être renvoyée devant la Commission à n’importe quel moment au cours des six mois suivant soit la réalisation de l’opération, soit le moment où celle-ci est devenue publique, et cela sans que les parties en cause n’en soient informées[18]. La Commission peut même de sa propre initiative inviter les États membres à demander un renvoi, qu’elle acceptera ensuite sans grande surprise[19].

Néanmoins, ce risque peut être pallié de différentes façons.

Premièrement, la documentation corporate de certaines opérations pourrait être adaptée pour qu’y soient inclues de nouvelles conditions suspensives. Cette réflexion doit être menée par des spécialistes du droit de la concurrence et du M&A[20].

Deuxièmement, les parties en cause pourraient informer de façon proactive les autorités de concurrence de la réalisation de leur opération[21]. En effet, la demande de renvoi doit être présentée à la Commission dans un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle l’État membre a été informé de l’opération en cause. En informant les autorités de concurrence nationales de la tenue de leur opération de M&A, les parties enferment donc les États membres dans un délai restreint pour effectuer une demande de renvoi à la Commission, ce qui réduit grandement le risque d’incertitude lié à un examen concurrentiel. Cette communication pourrait alors relever, selon nous, d’experts en droit de la concurrence et, surtout, d’experts en affaires publiques.

Dès lors, ce changement d’interprétation de l’article 22 pourrait bien accroître le développement des activités de lobbying en matière de concurrence. Si cette évolution doctrinale doit en effet avant tout permettre de lutter contre les acquisitions prédatrices des géants de la tech, elle risque dans les faits d’obliger les avocats concernés à travailler davantage de concert avec des lobbyistes spécialistes des négociations avec les instances publiques. Avant d’analyser cet aspect, il est donc nécessaire de dresser un état des lieux des actions de lobbying menées par les acteurs du numérique.

Une nouvelle interprétation qui induit un nécessaire essor des activités de lobbying de la part des acteurs du numérique

L’influence des acteurs du numérique à Bruxelles

Professeur au Collège d’Europe, Daniel Guéguen explique que « le but unique du lobbying est d’influencer toute personne ou structure ayant autorité avec pour seul objectif de défendre ses propres intérêts, qu’ils soient individuels, sectoriels ou collectifs. Mais cette action d’influence s’inscrit dans une échelle allant du plus diplomatique au plus agressif : elle peut viser à rapprocher des points de vue […] mais elle peut aussi déboucher sur une opposition plus frontale si les tentatives de conciliation ont échoué »[22]. Faisant ainsi le lien entre les pouvoirs publics - dont les processus de décision depuis le Traité de Lisbonne se sont complexifiés - et les acteurs privés conscients des enjeux que représentent pour eux les normes européennes, les 25 000 lobbyistes bruxellois font partie intégrante du paysage décisionnel européen.

Les acteurs du numérique, et en particulier les Big Tech, ont accru leurs efforts en ce sens à mesure que l’Union européenne a cherché à réguler leur marché florissant et ses enjeux naissants, de la désinformation en ligne à la concentration économique. Dans un rapport remarqué sur le sujet, l’ONG Corporate Europe Observatory relève au moins trois caractéristiques permettant de comprendre le fonctionnement du lobbying du numérique à Bruxelles[23] :

  • Avec un budget annuel estimé à 97 millions d’euros, le numérique est le secteur d’activité le plus dépensier en lobbying, devant les secteurs pharmaceutique ou financier ;
  • un tiers de ce budget est représenté par seulement dix entreprises, en tête desquelles figurent Microsoft, Facebook et Google[24] ;
  • 20% des entreprises du numérique ayant recours au lobbying ont leur siège social aux Etats-Unis.

Ainsi, non seulement les géants américains du numérique sont bien implantés à Bruxelles, mais de surcroît les petits acteurs du marché n’ont pas le pouvoir de défendre leurs propres intérêts, ce qui pose problème sur un marché quasi-monopolistique comme celui du numérique[25].

Les efforts des géants du numérique en la matière se sont essentiellement concentrés depuis 2019 sur les modalités du Digital Services Act (DSA) – qui s’apprête à mettre à jour le cadre juridique des intermédiaires en ligne – et du Digital Markets Act (DMA) qui s’attaque au pouvoir économique excessif des plateformes numériques en élaborant des mesures comportementales concrètes pour celles qui contrôlent l'accès à un marché[26]. Pour autant, la nouvelle interprétation de l’article 22 du règlement concentration semble également un sujet de préoccupation majeur pour les acteurs du numérique qui cherchent à en maitriser l’exécution[27]. Dans ce dernier cas, les actions de lobbying ne visent donc pas tant à influencer la réforme d’un texte législatif que sa mise en application.

Comment ce changement doctrinal pourrait-il accroître le lobbying ?

Comme nous le posions plus haut, la nouvelle interprétation de l’article 22 et sa procédure impliquent pour les parties à une opération de M&A d’informer les autorités de concurrence de façon proactive pour limiter l’incertitude quant à l’examen de cette opération par ces dernières. Toutefois, l’examen des opérations en vertu de l’article 22 n’en demeure pas moins aléatoire et à la seule discrétion de la Commission, ce qui augmente le poids des décisions politiques dans un processus initialement juridique. La transparence, auparavant caractéristique du contrôle européen des concentrations, est donc par la même occasion atténuée. Cela implique donc de mettre en œuvre des actions de lobbying auprès des autorités de concurrence. Se posent alors pour les experts en droit de la concurrence et en affaires publiques plusieurs questions sur des points inexplorés par les orientations de la Commission sur l’interprétation de l’article 22.

D’une part, il est encore difficile de connaître le contenu attendu dans la « communication » aux autorités de concurrence. Selon les orientations de la Commission, celle-ci doit « fournir des informations suffisantes pour permettre une appréciation préliminaire de la satisfaction ou non des critères de renvoi »[28]. Le contenu réel de cette communication reste donc très flou. Pour voir ces zones d’ombre se dissiper, il faudra nécessairement que les professionnels du secteur attendent que se développe une véritable pratique de place.

D’autre part, une fois le problème du contenu de la communication mis de côté, se pose la question de son destinataire. Faut-il cibler les seuls États membres dans lesquels les parties ont des activités, les 27 États membres ou la Commission qui peut elle-même inviter les États membres à demander le renvoi ? Dans l’attente de potentielles précisions supplémentaires de la part de la Commission, de nombreux experts du sujet semblent pencher pour une communication à destination de l’ensemble des États membres et de la Commission[29]. Il convient donc de partager le plus largement possible cette communication, du moins avant que se développe une véritable pratique de place. En particulier, à mesure que des cas de renvois prévus par l’article 22 émergeront, il sera possible de prédire quels États membre sont les plus susceptibles de demander le renvoi à la Commission, c’est-à-dire ceux sur lesquels il faudra concentrer les efforts de communication.

États ayant demandé le renvoi à la Commission de concentrations sur le fondement de l’article 22 du règlement concentration :

États membres de l’EEE

Illumina/Grail (M.10188)

Meta/Kustomer (M.10262)

Allemagne

Non

Non

Autriche

Non

Oui

Belgique

Oui

Oui

Bulgarie

Non

Oui

Chypre

Non

Non

Croatie

Non

Non

Danemark

Non

Non

Espagne

Non

Non

Estonie

Non

Non

Finlande

Non

Non

France

Oui

Oui

Grèce

Oui

Non

Hongrie

Non

Non

Irlande

Non

Oui

Islande

Oui

Oui

Italie

Non

Oui

Lettonie

Non

Non

Liechtenstein

Non

Non

Lituanie

Non

Non

Luxembourg

Non

Non

Malte

Non

Non

Norvège

Oui

Non

Pays-Bas

Oui

Oui

Pologne

Non

Non

Portugal

Non

Oui

République tchèque

Non

Non

Roumanie

Non

Oui

Slovaquie

Non

Non

Slovénie

Non

Non

Sources : Commission européenne, communiqués de presse

Selon l’expert en affaires publiques que nous avons interrogé, le European Competition NetworkECN ») pourrait également occuper un rôle de premier plan dans la communication des informations propres à l’article 22 du règlement concentrations. Réseau de travail composé à la fois des autorités nationales de concurrence des États membres et de la Commission, l’ECN permet aux autorités nationales de concurrence d’accroître leur coopération, de partager leur expérience, d’identifier les meilleures pratiques et d’assurer une certaine cohérence dans l’application des règles à travers l’Union européenne. Jusqu’à présent utilisé pour l’application uniforme des articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (pratiques anticoncurrentielles) en Europe, l’ECN pourrait en effet faire office de place privilégiée pour effectuer les communications requises par l’article 22.

Dans tous les cas, une intervention conjointe d’avocats et de lobbyistes semble nécessaire pour que les parties en cause puissent faire entendre et communiquer leurs positions auprès d’un nombre aussi important d’acteurs publics. A ce propos, le lobbyiste interrogé relève que l’avocat pourrait alors se cantonner à l’aspect contraignant et formel du droit là où le lobbyiste prendrait en charge la communication et les implications politiques.

Chronique « Droit, Juriste et Pratique du Droit Augmentés »

Cette chronique a pour objectif, de traiter de questions d'actualité relatives à cette transformation. Dans un contexte où le digital, le big data et le data analytics, le machine learning et l'intelligence artificielle transforment en profondeur et durablement la pratique du droit, créant des « juristes augmentés » mais appelant aussi un « Droit augmenté » au regard des enjeux et des nouveaux business models portés par le digital.

Avec son Augmented Law Institute, l'EDHEC Business School dispose d'un atout majeur pour positionner les savoirs, les compétences et la fonction du juriste au centre des transformations de l'entreprise et de la société. Il se définit autour de 3 axes de développement stratégiques : son offre de formations hybrides, sa recherche utile à l'industrie du droit, sa plateforme de Legal Talent Management. https://www.edhec.edu/fr/ledhec-augmented-law-institute



[1] Commission européenne, décision LM.10262 du 27 janvier 2022. Voir le communiqué de presse disponible sur : https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_22_652.

[2] Règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises.

[3] G. Bushell, Kluwer Competition Law Blog, ‘How Illumina-ting : the EU Merger Regulation and the brutal operation of power under Article 22 EUMR’. Disponible sur : http://competitionlawblog.kluwercompetitionlaw.com/2021/04/20/how-illumina-ting-the-eu-merger-regulation-and-the-brutal-operation-of-power-under-article-22-eumr/

[4] Commission européenne, 31 mars 2021, Orientations concernant l’application du mécanisme de renvoi établi à l’article 22 du règlement sur les concentrations à certaines catégories d’affaires, cons. 8.

[5] Commission européenne, 11 décembre 2001, Livre vert sur la révision du Règlement (CEE) n° 4064/89 du Conseil, cons. 84 et s.

[6] International Bar Association, 24ème Conférence Annuelle sur la Concurrence. Discours de M. Vestager. Disponible sur : https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/vestager/announcements/future-eu-merger-control_en

[7] Commission européenne, 31 mars 2021, Orientations concernant l’application du mécanisme de renvoi établi à l’article 22 du règlement sur les concentrations à certaines catégories d’affaires.

[8] J. CREMER, Y.-A. de MONTJOYE et H. SCHWEITZER, Rapport sur La Politique de concurrence à l’ère du numérique. 2019, p.13. Disponible sur : https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf

[9] Les plateformes numériques peuvent être définies comme les applications virtuelles servant plusieurs groupes d’utilisateurs à la fois, et fournissant à chacun d’entre eux une valeur ajoutée basée sur la présence des autres groupes. A titre d’exemple, Facebook permet à la fois à des utilisateurs privés de communiquer entre eux et à des entreprises de leur adresser de la publicité, in G. PARKET, G. PETROPOULOS et M.VAN ALSTYNE, Digital Platforms and Antitrust, Oxford Handbook of Transnational Economic Governance, 2017. Disponible sur : https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3608397.

[10] Par exemple, concernant le marché des annonces immobilières en ligne, le rachat d’une plateforme par une autre permet à cette dernière d’augmenter significativement le nombre d’annonces publiées, ce qui accroit le nombre de ses internautes, puis le nombre de ses annonces, et ainsi de suite au détriment des plateformes concurrentes. Voir l’intervention de E. Pfister dans lors de la conférence Plateformes électroniques et droit de la concurrence, 11 septembre 2018. Disponible sur : paris-2018-09-11-3.indd (concurrences.com).

[11] Voir par exemple Commission européenne, 3 octobre 2014, M.7217 Facebook/WhatsApp, para. 127 et s. ; 6 décembre 2016, M.8124 Microsoft/LinkedIn, para. 341.

[12] Selon lui, les petits acteurs du numérique ont deux façons d’atteindre une taille critique : l’introduction en bourse ou l’entrée au capital d’acteurs plus importants. Devant la complexification de cette première, c’est la seconde option qui a été largement choisie par les start-up numériques durant ces dix dernières années.

[13] G. PARKET, G. PETROPOULOS et M. VAN ALSTYNE, Platform mergers and antitrust, Industrial and Corporate Change, 2021. Disponible sur : https://bit.ly/3AHQ4lR

[14] Commission européenne, 6 déc. 2016, M.8124 Microsoft/LinkedIn, paras. 437 et s.

[15] CMA, Facebook, Inc (now Meta Platfoms, Inc) / Giphy, Inc merger inquiry. Disponible sur : https://www.gov.uk/cma-cases/facebook-inc-giphy-inc-merger-inquiry.

[16] Document de travail des services de la Commission du 26 mars 2021, disponible sur https://ec.europa.eu/competition/consultations/2021_merger_control/SWD_findings_of_evaluation.pdf ; Commission européenne, 31 mars 2021, Orientations concernant l’application du mécanisme de renvoi établi à l’article 22 du règlement sur les concentrations à certaines catégories d’affaires, cons. 10 et 11.

[17] Commission européenne, 31 mars 2021, Orientations concernant l’application du mécanisme de renvoi établi à l’article 22 du règlement sur les concentrations à certaines catégories d’affaires, cons. 19.

[18] Commission européenne, 31 mars 2021, Orientations concernant l’application du mécanisme de renvoi établi à l’article 22 du règlement sur les concentrations à certaines catégories d’affaires, cons. 21.

[19] Règlement concentration, article 22(5).

[20] LJA, juillet-août 2021, Contrôle des concentrations, Guidelines de la Commission européenne sur l’article 22.

[21] P. LOMBARDI, The unintended consequences of Vestager’s tougher take on ‘killer acquisitions’, Politico. Disponible sur: https://www.politico.eu/article/margrethe-vestager-tougher-take-boost-small-companies/.

[22] D. GUEGUEN, Lobbyiste, Révélations sur le labyrinthe européen, Anthemis, 2021, p. 161.

[23] Corporate Europe Observatory et LobbyControl, The lobby network : Big Tech’s web of influence in the EU, 2021, p.6.

[24] A titre de comparaison, Google dépense à lui seul près de 6 millions d’euros par an en lobbying en Europe, contre moins de 200 000 euros pour 75% des acteurs du marché.

[27] N. MCNELIS, Burdens of EU merger control are disadvantaging large European players, industrial lobby says, mLex, Juillet 2021, p. 2.

[28] Commission européenne, 31 mars 2021, Orientations concernant l’application du mécanisme de renvoi établi à l’article 22 du règlement sur les concentrations à certaines catégories d’affaires, cons. 25.

[29] N. MCNELIS, préc.

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