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Union européenne et corruption : le Club des juristes formule 21 propositions

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Union européenne et corruption :  le Club des juristes formule 21 propositions
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Le Club des juristes publiait récemment un rapport intitulé « Pour un droit européen de la compliance ». Son président, l'ancien Premier ministre Bernard Cazeneuve, voit un « devoir » pour l'Union européenne que de se saisir des questions de corruption, tant pour poser une nouvelle brique à la réalisation d'un marché intérieur harmonisé que pour faire face à l'extraterritorialité du droit américain.

«Utiliser la faiblesse et la vénalité des individus pour les détourner de leur devoir ». C'est la définition de la corruption donnée par l'ancien Premier ministre Bernard Cazeneuve, reçu par les étudiants de diverses associations de Sciences Po. Le président du Club des juristes rendait récemment public un rapport intitulé « Pour un droit européen de la compliance », formulant 21 recommandations pour que l'Union se saisisse au mieux des questions de corruption, dont le coût avait été chiffré par la Commission européenne à 1 % du PIB de l'Union en 2014. « Avec la bancarisation de l'économie, la corruption peut s'organiser derrière des mécanismes opaques. ». Et celui qui érige la « sincérité » en crédo politique de poursuivre : « C'est une véritable gangrène : c'est détourner pour son propre compte l'argent issu du travail de tous. ».

L'AFA, vers le statut d'autorité administrative indépendante ?

Les préconisations du rapport du Club des juristes s'organisent en deux blocs. Le premier concerne la France et appelle à « achever le modèle français de compliance en matière de lutte contre la corruption ». Un modèle pour lequel des évolutions importantes ont eu lieu, ce que n'a pas manqué de rappeler l'ancien ministre de François Hollande, avec la loi Sapin 2 de décembre 2016. Le Club des juristes propose toute une réflexion autour de l'Agence française anticorruption (AFA), dont l'architecture avait été dessinée par le texte susmentionné. On peut ainsi lire dans le rapport : « la réunion, au sein d'un service à compétence nationale, de missions de conseil, de contrôle et de sanction était inhabituelle et de nature à susciter une défiance, en particulier de la part des entreprises soumises à la mise en œuvre d'un programme de conformité sous le contrôle de l'AFA ». Une défiance nourrie également par l'absence de statut d'autorité administrative indépendante (AAI) pour l'agence. Le rapport poursuit : « la majorité des représentants d'entreprise auditionnés ont indiqué avoir le sentiment que l'AFA exerçait ses contrôles sur les entreprises au regard notamment de ses recommandations, conférant de ce fait à ces dernières un caractère obligatoire que ne leur reconnaît pas en principe la loi ». Tout ceci la rendant par ailleurs « peu lisible à l'étranger, alors que l'un des objectifs premiers de la loi Sapin 2 était de restaurer la crédibilité de la France en matière de lutte contre la corruption, de manière à amener les autorités étrangères les plus actives en la matière, américaines en particulier, à décliner leur compétence à l'égard des entreprises françaises ». Des questions d'extraterritorialité sur lesquels nous reviendrons.

Ainsi, devant ces constats et pour plus de lisibilité, le rapport de la commission présidée par Bernard Cazeneuve propose un rapprochement, voire une fusion, entre l'AFA et la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), qui, elle, a le statut d'AAI. « La fusion de l'AFA et de la HATVP pourrait être justifiée par la complémentarité des missions imparties par la loi aux deux autorités », argue-t-il notamment. Il invite également à reconnaître la compétence du Conseil d'Etat pour les recours formés contre les sanctions de l'AFA et réduire les délais d'examens des recours, le Conseil d'Etat « statuant en premier et en dernier ressort sur une décision de sanction d'une autorité indépendante, aurait-elle le statut de service à compétence nationale » (comme l'AFA actuellement).

Représentants d'intérêts et lanceurs d'alerte

A l'échelon national, le rapport invite pour le reste à réfléchir à une déontologie pour les « représentants d'intérêts », statut apparu en droit français avec les lois Sapin et sur la transparence de la vie publique mais nourri par une réflexion de longue date (si l'on pense par exemple à la loi le Chapelier, votée après la révolution supprimant les corps intermédiaires). « La définition du représentant d'intérêts adoptée par le législateur et le Gouvernement a été jugée, de manière unanime, à la fois trop large et trop complexe par les personnes entendues par la Commission », pointe en effet le rapport qui affirme que cela nuit à la clarté des répertoires constitués. Il s'agirait enfin, tel que l'impose le droit européen pour 2021, de transposer en France la directive 2019/1937 sur les lanceurs d'alerte. Si la loi Sapin prévoit 3 étapes (prévenir son référent, un juge, rendre l'alerte publique), la transposition de la directive permettra de passer immédiatement à l'étape 2.

« L'Europe n'est pas qu'un marché intérieur… mais l'est tout de même »

L'essentiel doit cependant se faire à l'échelle européenne, selon Bernard Cazeneuve qui résume sa pensée en deux arguments à Manon de Cabarrus, présidente de Sciences Po TV.
« L'Europe n'est pas qu'un marché intérieur, énonce-t-il en premier lieu, mais l'est tout de même : pour qu'il y ait une concurrence équitable, on ne peut pas avoir un pays moins regardant que les autres sur les questions de corruption ». D'où la proposition par le Club des juristes de l'adoption d'un « paquet européen anticorruption par la voie de directives ». Il s'agirait notamment d'introduire dans le droit de l'Union européenne une obligation de conformité aux recommandations de l'OCDE en matière de compliance, mais aussi de soumettre les entreprises de taille significative à des obligations de prévention et de détection de la corruption et d'établir une obligation pour les Etats membres d'incriminer les faits de corruption, même commis en dehors de leur territoire mais présentant un lien de rattachement avec lui.

Car si le travail doit se faire à l'échelle européenne, c'est aussi pour faire face à l'extraterritorialité du droit américain. Dès 1977, suite au Watergate, les Etats-Unis votaient le Foreign Corrupt Practices Act, et sont longtemps restés seuls à lutter contre la corruption, y compris contre les entreprises qui n'avaient qu'un lien étroit avec leur territoire. L'OCDE n'adopte en effet sa réglementation qu'en 1997, la France au début des années 2000… L'Europe doit comprendre, pour Bernard Cazeneuve, ce que les Américains ont compris il y a longtemps, « que le droit peut être un instrument de puissance ». Le rapport du Club des juristes invite ainsi à introduire des clauses anticorruption dans les accords de partenariat économique entre l'UE et les Etats tiers, à renforcer la coopération entre les Etats membres au sein d'Eurojust (fondée en 2002, Eurojust a pour mission de promouvoir et renforcer la coordination et la coopération entre les autorités nationales dans la lutte contre la criminalité transfrontalière grave engagée dans l'Union européenne), et à étendre la compétence du parquet européen à l'ensemble des actes de corruption internationale, qu'ils portent atteinte ou non aux intérêts financiers de l'UE.

« Ce qui dormait sous les eaux endormies, ce principe de corruption, ce secret putride, je ne fis rien pour l'arracher à la vase. », écrivait François Mauriac dans Le nœud de vipères. Bernard Cazeneuve, qui confie aux étudiants de Sciences Po qu'il s'agit d'un des livres l'ayant le plus marqué, invite ainsi le gouvernement et les autorités européennes à ne pas rester passif.

Les principales recommandations du rapport du Club des juristes

  • Bâtir un modèle européen de compliance en matière de lutte contre la corruption
  • Adopter un paquet européen anticorruption par la voie de directives
  • Introduire dans le droit de l'Union européenne une obligation de conformité aux recommandations de l'OCDE en matière de compliance
  • Etablir une obligation pour les Etats membres d'incriminer les faits de corruption, même commis en dehors de leur territoire mais présentant un lien de rattachement avec lui
  • Soumettre les entreprises de taille significative à des obligations de prévention et de détection de la corruption.
  • Introduire des clauses anticorruption dans les accords de partenariat économique entre l'UE et les Etats tiers.
  • Subordonner l'exercice des activités dont l'accès est réglementé par des actes européens sectoriels (banque, assurance, investissement) au respect de clauses anticorruption.
  • Renforcer la coopération entre les Etats membres au sein d'Eurojust
  • Etendre, à terme, la compétence du parquet européen à l'ensemble des actes de corruption internationale, qu'ils portent atteinte ou non aux intérêts financiers de l'UE
  • Achever le modèle français de compliance en matière de lutte contre la corruption
  • Fusionner la HATVP et l'AFA
  • Reconnaître la compétence du Conseil d'Etat pour les recours formés contre les sanctions de l'AFA
  • Transposer la directive 2019/1937 sur les lanceurs d'alerte
  • Définir plus précisément les notions de décideur public et de décision publique
  • Créer un référentiel compliance anticorruption adapté aux collectivités territoriales
  • Etendre le domaine des conventions judiciaires d'intérêt public

Le rapport du Club des juristes et le rapport Gauvain

A l'échelon national, autour de ces questions de corruption et d'extraterritorialité, les préconisations du rapport Gauvain animaient encore il y a peu les débats juridiques. Au cours de sa conférence devant les étudiants de Sciences Po, Affiches Parisiennes a pu s'enquérir du regard de l'ancien Premier ministre sur ce travail du député :

« Je trouve que ce rapport était un très bon rapport sur la corruption et sur la question de l'extraterritorialité à travers notamment la réflexion engagée sur la loi de blocage de 1968, qui laisse le choix entre ne pas la respecter et payer 15000 euros, et la respecter en payant une note en milliards au DOJ. Le rapport Gauvain formule beaucoup de recommandations intéressantes, c'est un rapport intelligent et un travail utile des parlementaires mais dont la dimension européenne est faible. Si au club des juristes, nous proposons ce rapport, c'est aussi pour compléter la réflexion engagée par le député Gauvain ».




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