Rapport annuel sur l'application des lois

Cette année, la parution des décrets d’application reste sur les mêmes niveaux élevés que l’an dernier, même si on est encore loin des 100 %. Avec un taux global de 65 %, contre en moyenne 10 à 30 % jusqu’en 2010, les gouvernements Ayrault et Valls ont fait preuve sur cette question d’une volonté politique marquée.

Le rapport fait ressortir les grandes tendances suivantes :

• La mise en application des lois est une priorité forte du nouveau gouvernement qui, dès son entrée en fonction, a confirmé l’objectif de ses prédécesseurs, à partir de 2008, de faire paraître les décrets d’application de toutes les lois nouvelles dans un délai maximum de six mois.
• Les statistiques d’application des textes de l’année 2012-2013 restent au même niveau élevé de l’exercice précédent.
• Le taux global de mise en application des mesures législatives de la session atteint un taux global de 64 %, sans commune mesure avec les taux très faibles observés entre 2003 et 2010 (entre 14 % et 32 % seulement). Rapportée à la moyenne des années précédentes, la progression est significative, alors même qu’à partir de juin 2012, la nouvelle majorité a dû mettre en application, dès son arrivée, un certain nombre de lois héritées de la majorité précédente.
• Le gouvernement Valls maintient ce cap, comme l’a confirmé le 11 juin le nouveau secrétaire d’Etat chargé des relations avec le Parlement, Jean-Marie Le Guen, lors de son audition par la commission sénatoriale.
• Pour les textes votés sous l’actuelle XIV^e législature (période du 20 juin 2012 au 9 avril 2014), les premières statistiques disponibles confirment cette orientation positive avec environs 88 % de lois déjà mises en application partielle ou totale.

Toutefois, si la tendance générale est favorable, « le taux réel de mise en application n’atteint pas les 100 % que le Parlement est en droit d’attendre » selon le président de la commission, David Assouline.

Celui-ci a d’ailleurs développé quatre constatations qui ternissent un peu ce bilan :

1. Les taux et délais de mise en application des textes issus de l’initiative parlementaire (propositions de loi et amendements) sont moins bons que ceux des textes d’origine gouvernementale, avec en outre un traitement deux fois moins favorable des textes émanant du Sénat par rapport à ceux de l’Assemblée nationale, ce qui agace fortement David Assouline.
2. La mise en application des textes adoptés selon la procédure accélérée n’est en moyenne pas plus rapide que celle des autres lois. A quoi bon imposer au Parlement des cadences rapides si l’urgence invoquée en amont se heurte, en aval, à des délais incompressibles ? N’est-ce pas uniquement pour museler le Parlement et éviter la modification du texte par le biais de la navette parlementaire ? Pourtant, le temps parlementaire, lieu du débat démocratique, ne devrait en aucun cas être sacrifié, en particulier lorsque le sujet requiert l’urgence.
3. Le taux de mise en application du « stock ancien » (c’est-à-dire des lois antérieures à 2007 non encore appliquées) végète et n’enregistre aucun progrès significatif par rapport aux années précédentes. Cette situation aboutit à ce qu’une loi non mise en application rapidement, à cause d’un changement d’agenda politique, risque fort, au bout de quelques années, de tomber aux oubliettes réglementaires. Le président de la commission rappelle ainsi la nécessité de moins et mieux légiférer, en ayant recours à des lois de simplification du droit et des lois d’abrogation. Son agenda pour 2015 envisage « la nécessité de mettre à jour les lois et de faire une appréciation qualitative sur l’application de celles-ci en France ».
4. Outre les décrets d’application, le Gouvernement est tenu de remettre au Parlement un certain nombre de rapports, qui relèvent principalement de deux types : des rapports d’informations demandés de manière ponctuelle et les rapports dits « de l’article 67 » par lesquels le Gouvernement est tenu d’expliciter, dans les six mois de leur promulgation, la mise en application de toutes les lois nouvelles. Or, cette année encore, la production de tous ces rapports est à la fois moindre et plus tardive qu’attendu, en dépit d’observations récurrentes du Parlement sur cette question.

Enfin, le président de la commission, David Assouline, a fait part d’un certain nombre de réflexions plus générales sur l’amélioration de la qualité de la législation, tout en soulignant les risques de la nouvelle culture normative en vogue actuellement, sous-tendue par l’idée que la loi doit être « rentable » et « réaliste ». Il considère que la recherche de l’efficacité normative ne doit pas conduire les parlementaires à s’autocensurer dans leur liberté d’appréciation et de proposition ou dans l’exercice de leur droit d’initiative. Il termine par un focus sur la nécessité d’opérer un tournant majeur de simplification et de modernisation du droit et des lois par un véritable travail sur l’efficacité du législateur.

Le Sénat va débattre en séance publique du rapport du président Assouline en présence de Jean-Marie Le Guen, le lundi 30 juin. À l’approche du renouvellement triennal de septembre 2014, ce débat sera l’occasion de mesurer les effets positifs de la création de la commission sur la publication des décrets indispensables à une bonne application des lois.