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Promoteurs et loi ELAN

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Promoteurs et loi ELAN
© DR - Guillaume Viel et Aurore Guérin

La loi portant Évolution du Logement, de l'Aménagement et du Numérique dite loi « ELAN » a été promulguée le 23 novembre 2018. Elle est le résultat d'une large concertation réalisée par voie numérique (2 600 contributions) et d'une conférence de consensus sur le logement qui a eu lieu au Sénat du 12 décembre 2017 au 8 février 2018 avec les principaux acteurs du logement et les élus locaux.

Structurée autour de quatre grands axes – Construire plus, mieux et moins cher ; Évolution du secteur du logement social ; Répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale ; Améliorer le cadre de vie –, la loi ELAN se donne pour objectif de faciliter la construction de logements, de simplifier les normes applicables, et d'adapter les logements aux nouveaux styles de vie.

En cela, elle intéresse particulièrement les promoteurs, qui voient leurs conditions d'action simplifiées.

C'est dans ce contexte que le Cabinet FONDATIO, « Avocats au cœur des opérations immobilières », a souhaité leur apporter un éclairage utile et synthétique sur les principaux points de la réforme, et notamment : la création du contrat de projet partenarial d'aménagement (1), la libération du foncier public (2), la simplification et la sécurisation des règles afférentes à l'obtention et à la régularisation des autorisations d'urbanisme (3), la transformation des bureaux vacants en logements et la création de la notion d'immeubles de « moyenne hauteur », la modification des règles d'accessibilité des logements neufs aux personnes handicapées, (4), ou encore la simplification des règles applicables à la VEFA (5).

Institution du Projet Partenarial d'Aménagement

Face au constat de l'inexistence, dans l'ordre juridique actuel, d'un dispositif permettant d'associer l'Etat, les acteurs locaux, notamment les collectivités territoriales, et les acteurs privés, dans la réalisation d'opérations d'aménagement, la loi ELAN marque l'institution du Projet Partenarial d'Aménagement (PPA)[1].

Alors que certaines opérations d'urbanisme nécessitent la mobilisation de moyens importants et l'intervention de l'Etat, il n'existe pas de réelle alternative entre l'initiative de l'Etat seul, ou l'initiative des collectivités territoriales seules.

Certes, le législateur s'était enquis d'instaurer plus de coopération entre l'échelon étatique et l'échelon local, mais force est de constater que les dispositifs créés n'ont pas constitué des outils partenariaux à proprement parler. On pense, en premier lieu, à l'Opération d'Intérêt National (OIN)[2], qui permet à l'Etat de s'attribuer la compétence pour délivrer des autorisations d'urbanismes dans certaines zones à enjeux nationaux. On peut citer, en second lieu, le Projet d'Intérêt Majeur (PIM)[3], qui avait pour vocation de permettre à l'Etat et aux Etablissements publics de coopération intercommunale de contractualiser le financement et la réalisation d'opérations d'aménagements tout en bénéficiant d'un régime privilégié d'assouplissement des conditions de mise en œuvre des zones d'aménagement différé (ZAD).

L'étude d'impact du projet de loi ELAN relève, ainsi, les faiblesses de ces deux dispositifs. L'opération d'intérêt national associe les collectivités, en leur confiant un rôle dans la gouvernance des établissements publics d'aménagement chargés de la conduite des opérations d'intérêt national et par la signature de protocoles avec l'Etat pour définir les contributions financières étatiques et locales, mais leur retire aussi leurs compétences d'urbanisme. Quant au projet d'intérêt majeur, aucun n'a encore été signé, ce qui témoigne de l'inadaptation de cet outil. Seules deux voies permettaient donc la réalisation des opérations d'urbanisme : l'initiative d'une collectivité seule ou la réalisation d'une Opération d'intérêt national.

Afin de dépasser cet obstacle, la loi ELAN introduit un nouvel outil susceptible d'intéresser les promoteurs : le projet partenarial d'aménagement (PPA).

Conçu comme un véritable outil partenarial pour la réalisation des opérations d'aménagement, le PPA est un contrat signé par l'Etat avec un partenaire local. Longuement discuté au cours du processus législatif, le champ des personnes autorisées à conclure un PPA avec l'Etat se révèle assez large. Sont, ainsi, expressément désignés par le texte, les EPCI à fiscalité propre, les établissements publics territoriaux, la métropole de Lyon et la collectivité « Ville de Paris » à naître au 1er janvier 2019, mais aussi une ou plusieurs communes membres de l'établissement public ou de la collectivité signataire. Le texte final étend même la possibilité de signer un PPA à toute société publique locale ou d'économie mixte, ainsi qu'à toute personne publique ou privée implantée dans le périmètre territorial de l'opération et susceptible d'y prendre part, sur proposition d'un signataire.

Le Projet Partenarial d'Aménagement est voué à constituer un troisième outil plus performant au service de la réalisation d'opérations d'urbanisme en associant l'Etat et les collectivités, mais aussi les acteurs locaux, publics ou privés. Le législateur entend, par sa mise en place, favoriser les initiatives locales et étatiques, mais aussi initier de nouvelles synergies devant permettre la mobilisation de moyens importants et la corrélation des compétences à tous les échelons, pour la réalisation d'opérations difficilement compatibles avec les mécanismes existants.

Les promoteurs pourraient donc bien être directement associés dans la réalisation de ces opérations par la voie du PPA.

Création de nouveaux modes de mobilisation du foncier de l'Etat

Afin de parvenir à développer le parc de logements, le foncier de l'Etat est apparu comme une réserve prometteuse mais peu exploitée pour deux raisons :

la cession des biens immobiliers du domaine privé de l'Etat était, certes, possible, mais demeurait soumise à la mise en place d'une procédure de mise en concurrence[4], même en cas de cession amiable, à l'exception des hypothèses limitées de l'article R3211-7 du Code général de la propriété des personnes publiques[5] ;
un dispositif de décote permettait à l'Etat et à certains établissements publics de céder les terrains de leur domaine privé à un prix inférieur à leur valeur vénale mais restait subordonné à la réalisation d'une surface de plancher consacrée au logement supérieure à 75% de la surface de plancher totale, ainsi qu'à l'obligation de livrer les logements dans un délai de 5 ans sauf dans l'hypothèse des opérations de plus de 5 hectares.

Pour répondre au besoin de logement, la loi ELAN introduit deux nouveaux dispositifs, au service notamment des promoteurs, afin d'acquérir des parcelles du domaine privé de l'Etat.

Le premier dispositif constitue une nouvelle hypothèse de cession amiable des biens immobiliers du domaine privé de l'Etat dans le cadre d'un PPA. L'Etat pourra désormais céder, sans mise en concurrence préalable, des biens immobiliers de son domaine privé au cosignataire du PPA, pour la mise en œuvre d'opérations d'aménagement définies à l'article L300-1 du Code de l'urbanisme.

Le deuxième dispositif consiste en la suppression du seuil de 5 hectares permettant de déroger au délai de 5 ans pour la livraison des logements afin de bénéficier de la décote, et son remplacement par la seule condition de l'appartenance du projet à une opération d'urbanisme, au sens de l'article L300-1 du Code de l'urbanisme. Il s'accompagne du plafonnement du taux de logements à 50% pour les logements objets d'un contrat de bail réel solidaire.

La loi ELAN devrait donc permettre aux promoteurs d'accélérer la production de logements, en leur donnant la possibilité d'acquérir sans mise en concurrence des terrains du domaine privé de l'Etat et en allégeant les conditions d'application de la décote.

Sécurisation des autorisations d'urbanisme

Afin de parvenir à construire « plus, mieux et moins cher »[6], la sécurisation des autorisations d'urbanisme a constitué l'une des préoccupations principales des rédacteurs de la loi ELAN. Il est apparu nécessaire d'éradiquer les lourdeurs procédurales dans l'obtention de ces autorisations et de favoriser le maintien des autorisations d'urbanisme après leur délivrance.

La loi ELAN institue de nouvelles dispositions aux fins de simplification et de sécurisation des règles afférentes à l'obtention et à la régularisation des autorisations d'urbanisme.

Elle réalise, d'abord, un effort de clarification sur certains points. Désormais, il sera expressément mentionné dans la loi que le dossier de demande d'autorisation d'urbanisme ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect des règles d'urbanisme internes et européennes, sans que les services instructeurs ne puissent réclamer des pièces additionnelles.

La loi ELAN s'attache, par ailleurs, à favoriser le maintien des autorisations d'urbanisme après leur délivrance, par plusieurs voies.

Pour répondre à l'incertitude persistante qui planait sur la possibilité d'obtenir deux autorisations d'urbanisme successives sur un même terrain[7], la loi précise que la délivrance antérieure d'une autorisation d'urbanisme ne fait pas obstacle au dépôt, par le même bénéficiaire, d'une nouvelle demande sur le même terrain, sans qu'il en résulte le retrait de l'autorisation initiale[8].

Dans le but d'éviter que l'annulation d'un document d'urbanisme entraîne systématiquement l'annulation des autorisations d'urbanismes délivrées sous son empire, il est désormais prévu que l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un document d'urbanisme pour un motif étranger aux règles applicables à la construction autorisée ne fait pas obstacle au maintien de l'application des règles au vu desquelles le permis d'aménager ou toute décision relative à l'occupation des sols ont été accordés[9].

En outre, la loi ELAN introduit la possibilité d'obtenir la régularisation de l'autorisation d'urbanisme après son annulation partielle, sans qu'il ne soit exigé que les travaux ne soient pas encore achevés, et même dans l'hypothèse d'une déclaration préalable. Le juge estimant qu'un vice entraînant l'illégalité de l'autorisation d'urbanisme peut être régularisé peut donc, désormais, même dans ces situations, sursoir à statuer et inviter les parties à solliciter une mesure de régularisation dans un délai fixé.

Le dernier volet de sécurisation des autorisations d'urbanisme passe par le renforcement de la lutte contre les recours abusifs contre les autorisations d'urbanisme.

Les articles L600-7 et L600-8 du Code de l'urbanisme avaient introduit, pour le premier, la possibilité pour le bénéficiaire d'une autorisation d'urbanisme, par des conclusions reconventionnelles, de solliciter une indemnisation en cas de recours abusif contre ladite autorisation et, pour le second, l'encadrement des transactions par lesquelles il est mis fin à un contentieux de contestation d'une autorisation d'urbanisme. Force est, pourtant, de constater que malgré ces dispositions, les opérations de construction restent aujourd'hui bloquées, en cas de recours, du fait notamment de la prudence des promoteurs qui préféraient laisser les travaux en suspens de peur des conséquences financières d'une potentielle annulation de l'autorisation.

La loi ELAN procède donc à la rénovation de ces deux dispositifs, dans le but de leur rendre l'efficacité qui leur manquait. D'une part, elle redéfinit les critères d'admission des conclusions reconventionnelles, qu'elle ne subordonne désormais qu'à la démonstration de l'existence d'un « comportement abusif »[10], et met fin à la présomption de non abus pour les associations déclarées et ayant pour objet principal la protection de l'environnement. D'autre part, elle renforce la moralisation du régime des transactions en étendant l'obligation de leur enregistrement, même dans le cas où elles seraient signées avant la saisine du juge, c'est-à-dire même au stade du recours gracieux.

Instauration de règles de construction favorables à la création de logements

La création de logements constitue l'une des préoccupations centrales de la loi ELAN afin d'apporter des solutions au vieillissement général de la population et aux besoins liés à l'évolution des structures familiales. Le texte introduit donc des dispositifs simplifiés destinés à favoriser la construction de logements.

La création de logements se heurtait, en effet, à plusieurs obstacles. D'un côté, les règlementations, nombreuses et peu lisibles, fixaient des quotas d'accessibilité aux personnes à mobilité réduite pour les bâtiments neufs difficilement atteignables, d'un autre, on constatait qu'une part importante des surfaces de bureaux étaient vides[11] mais que la mutation vers du logement restait limitée par les coûts importants et les pertes de surfaces consécutives liées au changement d'usage[12], ainsi que par l'existence de règles de sécurité distinctes selon l'usage de l'immeuble.

C'est pourquoi l'obligation d'accessibilité aux personnes à mobilité réduite sera désormais cantonnée à 20% des logements de l'immeuble, et au moins un logement, pour les bâtiments d'habitation, le reste devant être « évolutif », c'est-à-dire devant pouvoir être rendu accessible sans gros travaux et devant être, d'ores et déjà, accessible pour la partie séjour et cabinet d'aisance[13].

Il sera, de plus, possible d'augmenter de 30% le gabarit de l'immeuble de bureaux converti en logements, sans même avoir à justifier que le projet est motivé par un objectif de mixité sociale. Ce dispositif s'accompagne de la création d'une nouvelle catégorie d'immeubles, dits de « moyenne hauteur », en sus de celle d'immeubles de grande hauteur, et qui sera soumise à des règles de sécurité incendie propres, indépendamment de l'usage de l'immeuble, ce qui devrait, là aussi, faciliter la transformation de bureaux en logements.

Précision du régime juridique de la vente en l'état futur d'achèvement

Si le vendeur en l'état futur d'achèvement est, de longue date, tenu de souscrire à une garantie financière d'achèvement, les textes n'apportaient pas de précisions sur les situations où elle devait être mise en œuvre et il arrivait, bien souvent, que le garant se trouve dans l'impossibilité d'exécuter son obligation lorsqu'aucun promoteur ne se présentait pour reprendre la construction jusqu'à son achèvement.

Pour combler ces zones d'incertitude, la loi ELAN clarifie l'état du droit, en définissant la notion de défaillance financière du vendeur, et améliore l'efficacité de cette garantie financière dans le but de générer moins de contentieux.

Ainsi, il est désormais introduit au sein du texte de l'article L261-10-1 du Code de la construction et de l'habitation une définition de la défaillance financière. Elle est définie comme l' « absence de disposition des fonds nécessaires à l'achèvement de l'immeuble ». En cas de défaillance, le garant financier pourra faire désigner un mandataire ad hoc, qui disposera des pouvoirs du maître d'ouvrage pour faire réaliser les travaux nécessaires à l'achèvement, et éviter par là-même la situation de blocage dans le cas où aucun promoteur ne se présenterait. La jurisprudence classique de la Cour de cassation, aux termes de laquelle le garant est seul fondé à exiger de l'acquéreur le paiement du prix de vente est, également, consacrée et codifiée, pour fluidifier la réalisation des projets immobiliers en VEFA.

La loi ELAN intéressera particulièrement les promoteurs. Bâtie autour du double objectif de construire plus et moins cher, et de favoriser la production de logements, le texte promulgué procède à l'instauration de nouveaux outils juridiques au service de la construction, mais aussi à la rénovation de certains dispositifs anciens, dont la pratique a laissé apparaître les faiblesses, et à la clarification de certains régimes.

Novatrice, la loi ELAN entend apporter aux promoteurs des garanties de souplesse pour la réalisation de leurs opérations, en sécurisant les procédures d'urbanisme tout en élargissant leur capacité d'action du point de vue du droit domanial et des règles de construction.

Il appartiendra désormais au juge de préciser les contours de ces nouvelles dispositions, et à la pratique de nous démontrer leur efficacité.

A vos marques, prêts, construisez !

Par Guillaume Viel et Aurore Guérin, Avocats Associés du Cabinet Fondatio

[1] Art L312-1 du Code de l'urbanisme
[2] Art L132-1 du Code de l'urbanisme
[3] Articles L350-1 et s. du Code de l'urbanisme
[4] Article L3211-6 CGPPP ancien
[5] Exemple : les opérations immobilières dont plus de 70% de la surface de plancher est affectée aux logements sociaux
[6] Compte rendu du Conseil des ministres du 4 avril 2018
[7] La loi ENL du 13 juillet 2006 avait semblé limiter le retrait des autorisations d'urbanisme au cas où elles seraient illégales (art L424-5 du Code de l'urbanisme), mais le Conseil d'Etat avait persisté à refuser la coexistence de deux autorisations sur un même terrain (CE 23 juin 2014 Société Castel Invest n°366498)
[8] Art L424-5 du Code de l'urbanisme
[9] Art L442-14 du Code de l'urbanisme
[10] Si la notion semble faire écho à la jurisprudence judiciaire, le juge administratif devra en préciser les contours
[11] 6,7 % en Ile de France, d'après l'étude d'impact du Projet de loi ELAN
[12] Bien souvent, en effet, le coût de la transformation de bureaux en logement excédait le coût de la construction de logements neufs
[13] Ce point a fait l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité ayant donné lieu à une décision du 15 novembre 2018 par lequel le conseil constitutionnel a considéré que ces critères n'étaient pas manifestement inappropriés au but poursuivi



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