AccueilDroitLe club des juristes rend son rapport sur la sécurité juridique et l'initiative économique

Le club des juristes rend son rapport sur la sécurité juridique et l'initiative économique

Le premier think tank juridique français, le Club des juristes, a publié dernièrement, le rapport de sa commission « sécurité juridique et initiative économique » comprenant 68 propositions pour développer l'initiative économique en France.
Le club des juristes rend son rapport sur la sécurité juridique et l'initiative économique
© Club des juristes - Présentation du rapport "Sécurité juridique et initiative économique"

Droit Publié le ,

C'est dans un contexte d’insécurité juridique croissante et d’asphyxie normative que le Club des juristes a réuni une commission de personnalités économiques et juridiques, praticiens et universitaires, sous la présidence d’Henri de Castries et de NicolasMolfessis, pendant dix-huit mois. De leurs rencontres et de leurs travaux, ils ont écrit un rapport rassemblant des propositions s’articulant en quatre grands chapitres : la législation, la Cour de cassation, le droit fiscal et le droit du travail.

Au sein de cette commission, se trouvaient Stéphane Austry (avocat à la cour, CMS Bureau Francis Lefebvre), Nicolas Molfessis (professeur de droit, secrétaire général du Club des juristes), Matthieu Quyollet (conseiller du président de l’Assemblée nationale chargé des affaires juridiques et institutionnelles) et Jean-Emmanuel Ray (professeur de droit à l’École de droit de la Sorbonne et à Sciences Po), venus présenter leur rapport.

Rares sont en effet les domaines qui échappent à la frénésie législative, l’inintelligibilité des règles juridiques ou encore à l’instabilité de la loi, remise en cause par l’alternance. Mais les acteurs publics commencent à prendre conscience de l’emballement normatif généralisé sur l’économie (l’attractivité du territoire, l’initiative des opérateurs, la compétitivité du territoire…) La sécurité juridique n’est ainsi plus qu’une exigence démocratique mais aussi une exigence économique.

Première partie : la législation

Tout commence d’un constat : la loi est trop mauvaise car trop souvent peu appliquée. En parallèle, il existe une véritable frénésie législative et une inflation normative qui ont affaibli la qualité de la loi. Le président de l’Assemblée nationale a ainsi créé une mission d’information sur la simplification législative afin de proposer des réformes globales du système. Car l’insécurité juridique affecte l’économie. Elle contrarie les calculs des opérateurs économiques. Les modifications incessantes coûtent et forcent à une adaptation systématique.

La commission suggère donc des réformes globales face aux toilettages à répétition. Elle propose de perfectionner les études d’impact en élargissant leur champ d’application et en consultant plus souvent des experts extérieurs (ce qui renforce les mécanismes de contrôle). Elle réclame l’amélioration de la qualité de la loi et la régulation du droit d’amendement, par exemple en excluant des discussions parlementaires des amendements déjà envisagés en commission. Elle prône la consolidation des textes normatifs par la mise à jour des textes applicables. Elle demande de développer l’accès effectif aux sources faisant foi tout en clarifiant leur régime de publication et en attirant l’attention de l’usager sur la valeur informative du produit de la consolidation.

De plus, la commission préconise de lutter contre le pointillisme des textes normatifs et l’intégration des mesures normatives en dehors des dispositifs. Elle suggère de mettre en place une commission chargée de
réaliser un recensement exhaustif des textes en vigueur afin de déterminer ceux qui sont inapplicables, et dont l’abrogation s’impose naturellement. Ceci, tout en procédant, lors de l’élaboration des textes normatifs, à une abrogation systématique des dispositions remplacées.

Deuxième partie : la cour de cassation

Dans une deuxième partie consacrée à la cour de cassation, la commission note les efforts récents de cette cour pour réduire son stock d’affaires. Une évolution qui se fait sous influence de la CEDH (cour européenne des droits de l’Homme). Elle réclame que la cour de cassation puisse appliquer un contrôle de proportionnalité en matière de protection des droits et des libertés fondamentales. Elle s’interroge quant à la transformation de l’office du juge sous l’influence de la CEDH afin d’aboutir à une meilleure articulation des contrôles de la loi.

Elle réclame la rationalisation de la jurisprudence de la cour de cassation. Selon la commission, elle devrait réduire drastiquement le nombre de ses décisions à l’instar de ses homologues européennes. Par conséquent, la commission estime nécessaire de limiter la recevabilité des pourvois, outre les hypothèses du contrôle opéré dans le cadre des droits fondamentaux et le contrôle disciplinaire, aux nouvelles questions de droit ou présentant une difficulté sérieuse. Elle demande aussi de revoir la motivation des décisions, qu’elle veut plus claire et plus explicite, rendant compte des choix effectués. Que ces décisions soient accompagnées par un recours systématique au communiqué de presse pour les arrêts à portée normative. Elle suggère de replacer les décisions dans une lignée jurisprudentielle et de publier toutes les décisions sur le site de la cour de cassation, à l’exception des arrêts strictement disciplinaires, une hiérarchisation par nature du contrôle et de la formation ayant rendu l’arrêt. Elle réclame de diviser par deux le délai de rendu des avis de la cour de cassation qui sont jugés trop longs. Elle souhaite ouvrir la demande d’avis aux parties et de l’étendre aux questions de conformité de la loi aux droits et libertés fondamentaux consacrés par un traité international.

Troisième partie : le droit fiscal

Une troisième partie du rapport est consacrée au droit fiscal, qui doit renforcer sa sécurité juridique, notamment dans l’élaboration de ses dispositifs fiscaux. La commission prône la concentration des règles à portée fiscale au sein des seules lois de finances, « afin de rompre avec l’éclatement du débat fiscal, lequel est source d’incohérences, de malfaçons et de coûts supplémentaires pour les contribuables qui doivent constamment s’adapter aux nouvelles règles fiscales ». Elle demande une révision constitutionnelle permettant de mettre en place ce monopole des lois de finances. Elle préconise d’abroger l’article 40 de la Constitution, lequel interdit inopportunément aux parlementaires de créer de nouvelles dépenses fiscales, tout en mettant en place une procédure de recevabilité des propositions parlementaires en matière fiscale. La commission demande aussi de systématiser le recours à la concertation publique lors de l’élaboration des dispositifs fiscaux.

Puis le groupe de travail recommande un deuxième ensemble de mesures ayant trait à la régulation de la rétroactivité en matière fiscale, qui ruine les calculs et attentes légitimes des contribuables. Parmi lesquelles, la systématisation du recours aux mesures transitoires afin de favoriser la stabilité des situations en cours ou la subordination de la recevabilité des amendements en matière fiscale à la condition qu’ils ne s’appliquent qu’aux opérations réalisées à compter du vote définitif du texte et de reprendre et d’étendre dans une loi organique les engagements énoncés dans la récente Charte de non-rétroactivité. La commission réclame encore la régulation de la « petite rétroactivité » relative aux revenus exceptionnels et aux plus-values en appliquant la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la protection des situations légalement acquises et des effets qui peuvent être attendus des décisions précises par le contribuable. Elle suggère aussi la mise en œuvre de nouvelles règles fiscales : développer le mécanisme du rescrit en matière fiscale, réduire de moitié les délais de réponse accordés

à l’administration fiscale en matière de rescrit, développer une voie de recours juridictionnelle contre les réponses de l’administration fiscale et, surtout, mettre en place un véritable rescrit-contrôle, réduire les délais du contentieux fiscal pour diminuer l’incertitude et les coûts.

La commission préconise encore de limiter la durée des contrôles fiscaux et de réguler les interruptions intervenant lors de ces contrôles, de sanctionner plus strictement l’inertie de l’administration fiscale lors des procédures contentieuses, de favoriser la procédure d’avis en matière fiscale tout en autorisant le « Comité national d’experts » à s’autosaisir afin d’éclairer l’administration fiscale sur le bien-fondé des poursuites qu’elle mène. Enfin, la commission considère qu’il faut encadrer toute nouvelle interprétation administrative de la norme fiscale.

Quatrième partie : le droit du travail

Dans une quatrième et dernière partie consacrée au droit du travail, le constat tend à montrer que les défauts de sécurité juridique en matière sociale s’expliquent par les malfaçons de la législation : l’illisibilité des lois, l’obsession réglementaire qui confine à l’étouffement normatif, la remise en cause des lois du gouvernement précédent à chaque alternance. Plus encore, la commission dénonce « la lenteur de la justice en matière sociale », « l’instrumentalisation et la médiatisation du contentieux social », « la multiplication des sources » et la «fondamentalisation du droit du travail ». Elle réclame de faire évoluer de tout cela.

Par exemple, par un travail sur la législation et la justice sociale, elle propose d’accroître le consensus dans l’élaboration de la norme pour favoriser la stabilité du droit du travail, de créer un Institut des hautes études du droit du travail regroupant les divers acteurs du monde social et d’encourager le développement des mécanismes de « déjudiciarisation » au sein du droit du travail avec l’exemple de la rupture conventionnelle devant, pour elle, être suivie et perfectionné. Elle propose encore de permettre à la cour de cassation de statuer plus rapidement, de réformer profondément la justice prud’homale par la création d’une formation restreinte, également présidée par un juge d’instance, pour les affaires les plus simples. La commission réclame encore de renforcer les pouvoirs du bureau de conciliation, phase qui doit être encouragée mais rendue facultative. Elle suggère d’instaurer une barémisation des diverses indemnités dues en cas de rupture du contrat de travail et de créer un indicateur statistique permettant une meilleure anticipation des conséquences du contentieux social et une résorption des disparités régionales.

Le groupe de travail veut aussi agir sur les questions relatives au régime du licenciement économique, facteur important d’insécurité juridique actuellement. Notamment sur l’obligation de reclassement à l’international en cas de projet de licenciement économique. Elle propose de restreindre le périmètre de l’obligation aux seules entreprises implantées en France et de créer une sanction spécifique et forfaitaire au défaut de reclassement. Elle suggère de revoir le périmètre de l’ordre des licenciements et de définir une indemnité légale spécifique à la violation de ce même périmètre. Elle réclame encore une appréciation prévisible comme cause réelle et sérieuse du licenciement économique dans les groupes de sociétés, y compris internationaux et de consacrer la possibilité d’un licenciement économique pour sauvegarder la compétitivité de l’entreprise.

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