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La Cour des comptes constate une mauvaise répartition des moyens de la justice

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La Cour des comptes constate une mauvaise répartition des moyens de la justice
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La Cour des comptes a rendu public son rapport sur l'organisation et l'allocation des moyens de la Justice. Elle met en lumière de nombreuses failles et constate que « l'administration du ministère ne dispose pas de tous les outils de connaissance et de pilotage nécessaires ».

La Cour des comptes a récemment remis à la commission des finances de l'Assemblée nationale son rapport intitulé
« Approche méthodologique des coûts de la Justice ». Les commissaires avaient en effet chargé la Cour de répondre à des questions simples, générant des réponses beaucoup moins évidentes : La Justice connaît-elle ses coûts ? Possède-t-elle les instruments de mesures et de gestion qui lui permettent d'utiliser au mieux les moyens alloués ?

« On légifère à l'aveugle », constatait Emilie Cariou, vice-présidente de la commission des finances, lors de l'audition de Gilles Andréani, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes, saluant les pistes fournies par ce rapport.

Quatre thèmes ont été retenus par la juridiction administrative pour répondre à ces questions : les conditions de la programmation budgétaire, la qualité des données et indicateurs utilisées, l'organisation et l'efficacité du dialogue budgétaire.

Premier constat de la Cour des comptes, malgré une augmentation des crédits budgétaires, la situation se dégrade. Une explication est avancée par les rédacteurs du rapport : l'absence ou le manque d'efficacité des outils permettant de faire état de l'activité des juridictions. « Le ministère n'a pas les données et les procédures qui lui permettent d'aller là où les besoins sont les plus pressants », a expliqué Gilles Andréani devant la commission des finances.

Le décalage entre décisions parlementaires et réalité

« La performance des juridictions ne progresse pas, voire se dégrade, malgré une hausse des moyens », a rappelé Gilles Andréani. Les crédits budgétaires ont en effet augmenté de 8,5 % entre 2013 et 2017. La hausse se poursuit d'ailleurs en 2018, atteignant 3 446 millions d'euros, soit 12,3 % de plus qu'en 2013. Toutefois, malgré cette augmentation, le budget de la Justice française reste inférieur de celui des juridictions européennes dont le fonctionnement est comparable au nôtre. « Selon les données du Conseil de l'Europe, les juridictions françaises bénéficient d'un effort budgétaire moindre que leurs homologues des États européens (…) en ce qui concerne les effectifs et les moyens budgétaires », mentionne le rapport.

Autre source d'écart entre les décisions et les besoins concrets, le calendrier du dialogue budgétaire doit être
« repensé rapidement », selon la juridiction administrative. Les magistrats relèvent ainsi que les échanges entre les chefs de cour et l'administration centrale, qui s'achèvent en novembre, ne peuvent fonder les besoins exprimés par le ministère de la Justice dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances.

La Cour des comptes relève que l'évolution des effectifs dans les juridictions judiciaires ne reflète que partiellement l'évolution budgétaire globale. Alors que les emplois votés en lois de finances ont augmenté entre 2013 et 2017 (de 3,5 % pour les magistrats et de 6,6 % pour les fonctionnaires), les effectifs de magistrats affectés en juridictions n'ont quasiment pas bougé (+0,5 %). Gilles Andréani évoque un « facteur normal » de décalage, lié aux différents temps de formations (à l'ENM et à l'ENG), mais également les difficultés à évaluer le volume des promotions de l'ENM, ainsi qu'une prévision des départs et embauches « très imparfaite ».

Le manque de visibilité sur les activités des juridictions

Autre point évoqué dans ce rapport, la question de « la performance » fait l'objet d'un chapitre entier. La Cour des comptes estime que « cette dégradation {de la performance des juridictions} doit attirer l'attention du ministère sur la nécessité de mieux objectiver l'activité, afin de mettre en œuvre de leviers d'amélioration », alors même que certaines procédures ont été simplifiées ou déjudiciarisées.

Pour illustrer cette dégradation, la juridiction administrative pointe notamment du doigt l'allongement des délais de traitement des affaires, la stagnation du nombre d'affaires traitées, ainsi que l'augmentation des stocks d'affaires en instance. Néanmoins, le président de la quatrième chambre de la Cour des comptes relativise ce ralentissement, reconnaissant la complexité croissante des affaires.

« Ni les outils statistiques ni les études d'impact ni les indicateurs de performance ne sont suffisamment fiables et complets », constate la Cour des comptes. Les magistrats de la rue Cambon relèvent notamment les failles de deux outils,
« Outilgref », et « Pharos ». Le premier permet une quantification des agents « raisonnablement fiable », selon Gilles Andréani, mais ne prend cependant pas en compte différents critères déterminants, comme les stocks en instance, les temps partiels et les congés de longue durée. Le second, utilisé par les magistrats, est un
« centre de données entièrement déclaratif, peu fiable ». De plus, cet outil ne permet d'évaluer la charge de travail qu'a posteriori.

La diffusion contestée d'outils de pilotage

Selon le rapport, « le ministère de la Justice doit se doter d'un outil de pilotage intégré pour mieux mesurer son activité et mieux allouer les moyens nécessaires aux juridictions ».

La Cour des comptes évoque les outils de pilotage existants, élaborés au niveau local pour améliorer l'allocation des moyens humains. Ces référentiels, mis en place par les cours d'appel de Rennes et Riom, et par le TGI de Pointe-à-Pitre, traduisent « l'intérêt pour les juridictions judiciaires de développer de tels outils », en l'absence de cadre national d'évaluation de la charge de travail.

La norme « Braibant », un système inspirant ?

« Les magistrats administratifs français sont soumis à une “norme” d'activité, la norme dite “Braibant”, calculée sur une base annuelle en nombre de dossiers rapportés. Cette évaluation participe à la définition des besoins des juridictions, dans le cadre des dialogues de gestion », mentionne le rapport.

Point faible de cet indicateur, cette norme n'est pas encadrée par les textes (ni par une circulaire, ni par des notes internes). « Elle peut être modulée par chaque chef de juridiction ou président de chambre en fonction des spécificités des flux de contentieux observables localement », soulignent les magistrats.

La Cour des comptes invite pourtant les juridictions judiciaires françaises à s'inspirer des méthodologies élaborées par les juridictions administratives et par les systèmes judiciaires étrangers. Cependant, cette recommandation ne fait pas l'unanimité. Plusieurs voix s'élèvent contre cette approche managériale des activités des juridictions judiciaires, qui consisterait à déterminer des référentiels pour quantifier le travail des magistrats, et fixer des indicateurs de performance.
« Ne craignez-vous pas que l'idée d'objectiver l'activité des magistrats soit considérée comme une atteinte à leur indépendance ? », a lancé Mohamed Laqhila, député Modem, lors de l'audition de Gilles Andréani devant la commission des finances. « Ces normes sont des normes d'affectation des moyens et non pas des normes individuelles d'activité des magistrats », a souligné ce dernier.




Thuy-My VU
Journaliste

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