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L'évaluation des politiques publiques au cœur des réflexions du Conseil d'Etat

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L'évaluation des politiques publiques au cœur des réflexions du Conseil d'Etat
© Conseil d'Etéat

« Evaluer c'est créer : écoutez donc, vous qui êtes créateurs ! C'est l'évaluation qui fait des trésors et des joyaux de toutes choses évaluées ». C'est en se référant à Nietzsche que Martine de Boisdeffre a ouvert le nouveau cycle de conférences sur l'étude annuelle du Conseil d'Etat, consacrée cette fois-ci à l'évaluation des politiques publiques. La première soirée visait à identifier les enjeux de la réflexion en faisant se croiser des regards de décideurs et d'universitaires.

Et si les modes de domination anticipés il y a moins de cent ans par Max Weber n'étaient déjà plus ? Le père de la sociologie en Allemagne expliquait dans le classique Economie et société que le pouvoir dans les démocraties modernes ne devrait plus trouver sa légitimité ni dans la tradition, ni dans le charisme d'un chef mais dans un respect rationnel de la loi. Ce dernier ne suffirait-il déjà plus ? De la légitimité rationnelle à la légitimité de résultats, c'est en expliquant que celle-ci puise de plus en plus sa source dans des résultats d'actions concrètement menées que Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d'Etat, introduit son propos.

Brève Histoire de l'évaluation des politiques publiques

« Il faut créer une nouvelle pragmatique des politiques publiques, evidence based comme disent les Anglo-Saxons », affirme le premier des fonctionnaires. La France tend à rattraper son retard en matière d'évaluation, mais le chemin semble encore long. L'esprit évaluatif avait surtout pris son envol aux Etats-Unis sur fond de crises de légitimité : dans les années 1930 quand Roosevelt met en place un interventionnisme économique inédit de l'autre côté de l'Atlantique, après la Deuxième Guerre quand le pays patine en Corée, puis quand il est secoué par la réussite soviétique Spoutnik, « un Pearl Harbour technologique » comme le titrait alors la presse. L'évaluation entre dans une dimension supérieure dans les années 1970 avec la crise de l'Etat providence et le développement de nouvelles écoles de pensée économiques comme le public choice. En France, le mouvement est bien plus tardif. Une timide institutionnalisation des pratiques évaluatives avait eu lieu dans le début des années 1980 avec les corps des grandes écoles d'ingénieurs. Selon Bruno Lasserre, la première évaluation « digne de ce nom » n'est menée que sous le Gouvernement Rocard à propos du RMI, dans la continuité du rapport Viveret de 1989, particulièrement important en la matière. La réforme constitutionnelle de 2008 est venue ancrer un peu plus ce principe, précisant à l'article 24 le rôle du Parlement : « Il vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ».

« Le bilan de l'évaluation en France reste nuancé »

« Disons-le franchement, en dépit de cette conversion tardive, le bilan de l'évaluation en France reste nuancé », poursuit néanmoins l'ancien président de l'Autorité de la concurrence. Si la dynamique est positive, portée aussi par des organismes scientifiques comme l'Ecole d'économie de Paris ou France Stratégie, l'institutionnalisation des pratiques d'évaluation semble aujourd'hui bien insuffisante. Il est difficile d'identifier les acteurs qui en ont la charge, il n'y a pas d'articulation claire des missions. Malgré sa consécration dans la Constitution, il n'y a d'ailleurs même pas de définition de ce que veut dire « évaluer ». Selon les mots de Bruno Lasserre, il s'agit d'ailleurs
d'une pratique « en quête d'identité ». Il n'y a pas davantage de définition de
« politique publique » ajoute depuis la salle d'Assemblée le sénateur Franck Montaugé. Un certain nombre de freins peuvent être identifiés : la temporalité longue de l'évaluation qui s'accorde mal avec le calendrier politique, les promesses électorales
à tenir contre des évaluations qui empruntent parfois une direction opposée, les tensions entre le politique et
le scientifique (comment évaluer objectivement une politique que je soutenais/combattais ?)… Pour le vice-président du Conseil d'Etat, l'évaluateur doit être ce carrefour majeur du débat public entre les décideurs, les scientifiques et les citoyens qui doivent avoir accès à l'évaluation et pouvoir la comprendre.

Quels outils pour quelle évaluation ?

Si les simulations d'impact ex ante des lois tendent à devenir une pratique courante, tous les acteurs présents à cette conférence d'ouverture s'accordent pour dire que leur évaluation ex post est bien insuffisante. Bruno Lasserre voit deux outils déjà existants qui peuvent être intéressants à développer. Il y a tout d'abord l'expérimentation, présente dans la réforme constitutionnelle de 2003 : appliquer la loi à un groupe test, dit « de traitement », et comparer son évolution à un « contrefactuel », un groupe témoin aux caractéristiques supposées identiques. C'est la méthode de la double-différence (une différence sur un indicateur entre deux groupes à deux dates distinctes). Il y a aussi la possibilité d'inscrire dans les textes des clauses de réexamen qui imposent dans une loi sa reconsidération N années plus tard (ce qui est par exemple le cas pour la loi bioéthique). Le député Jean-Noël Barrot se réjouit, lui, des perspectives ouvertes par le premier « Printemps de l'évaluation » tenu à l'Assemblée nationale, face au déficit d'intérêt parlementaire pour l'évaluation ex post, et du développement des concertations préalables à la rédaction des projets de lois (vues comme un succès pour la loi Pacte, au bilan plus mitigé sur la loi bioéthique).

Regards scientifiques

Pascaline Dupas, chercheuse au Poverty Action Lab fondé par les néo-nobelisés Esther Duflo et Abhijit Banerjee, est venue poser un regard plus scientifique sur la question. Nous sommes d'après la professeure à Stanford à « un moment clé pour aborder la question », aussi bien en raison de la multiplication des problématiques que de la multiplication des outils avec les NTIC et le Big Data, citant en exemple un algorithme développé dans son université qui propose une méthode pour répartir les réfugiés sur le territoire selon leur origine en maximisant la probabilité qu'ils trouvent un emploi. L'évaluation est importante pour elle car la théorie et le bon sens ne suffisent pas : l'ont prouvé les expériences de CV anonymes qui ont, de fait, augmenté les discriminations à l'embauche. Surtout, dit-elle, l'évaluation est un bien commun : plus elle est pratiquée, plus de savoir est acquis dans des contextes les plus divers. Pour Gilles de Margerie, commissaire général de France Stratégie, la clé se situe aussi dans l'articulation entre l'expert et le pouvoir, alors que l'organisme qu'il dirige, tout en étant indépendant, est directement rattaché au Premier ministre. Avec ses 23 thématiques de réflexion, l'article 221 de la loi Pacte fera selon lui date pour l'évaluateur. La réforme constitutionnelle dans les tuyaux, mais qui s'enlise, pourrait aussi apporter des évolutions, alors qu'il existe dans certains pays un devoir de réponse des décideurs publics à certaines évaluations comme le précise depuis la salle Claire Leger de l'OCDE.

De l'évaluation à l'expérimentation

Sur le même thème de réflexion qui tend à améliorer l'efficacité des politiques publiques, le Conseil d'État vient de publier une étude intitulée “Les expérimentations : comment innover dans la conduite des politiques publiques ”, réalisée à la demande du Premier ministre.

Dressant le bilan complet de près de vingt ans de pratique des expérimentations par l'État, les collectivités territoriales et leurs opérateurs, le Conseil d'État souligne que nombre d'entre elles n'ont pas suivi une méthodologie propre à assurer la plus grande fiabilité de leurs résultats, et qu'il pourrait y être recouru davantage dans certains domaines. Depuis 2003, l'Etat a conduit pas moins de 269 expérimentations, en particulier dans les politiques sociales (85), les politiques environnementales et du transport (63) ou les politiques régaliennes, qu'il s'agisse de justice, de sécurité, ou de défense (35), dont certaines
« souffrent de carences méthodologiques ».

C'est pourquoi le Conseil d'État propose aujourd'hui un guide de bonnes pratiques de l'expérimentation et formule des propositions au Gouvernement pour favoriser leur développement. Il recommande notamment que :

- le plus grand soin soit apporté à la préparation et à la conception de l'expérimentation : choix de sa durée, définition de ses objectifs, de ses critères de réussite et des modalités d'une évaluation objective ;

- des moyens suffisants y soient consacrés : fonds dédiés dans les ministères, appui des chercheurs… ;

- le public, les fonctionnaires, les élus, les organisations professionnelles, syndicales ainsi que les associations concernés soient le plus possible associés à la conduite des expérimentations, et que la plus grande transparence soit appliquée ;

- le Gouvernement améliore la loi organique de 2003 afin de faciliter la participation des collectivités territoriales aux expérimentations.




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