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États généraux du droit administratif : droit à l'erreur et sécurité juridique

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États généraux du droit administratif : droit à l'erreur et sécurité juridique
© A.P. - Thierry Tuot, Bernard Stirn, Jean-Jacques Israël, Brigitte Phémolant et Michèle Le Montagner ont abordé le droit à l'erreur de l'administration sous toutes ses coutures.

Le Conseil national des barreaux et le Conseil d'État ont récemment débattu du ”Droit à l'erreur, régularisation et office du juge” au cours de la 8e édition des États généraux du droit administratif, à la Maison de la Chimie. Un thème recouvrant « des préoccupations qui touchent beaucoup de domaines du juge administratif » et a pour but « la recherche d'une meilleure sécurité juridique », a souligné Bernard Stirn, président de section du Conseil d'État.

Ouverte par Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d'État, et Christiane Féral-Schuhl, présidente du Conseil national des barreaux (CNB), cette journée était consacrée à des débats sur le thème ”Droit à l'erreur, régularisation et office du juge”.

Avocats, professeurs et magistrats se sont succédé pour aborder l'actualité de ce thème et proposer une approche pratique ainsi qu'une vision prospective.

Dans un discours d'ouverture engagé, Christiane Féral-Schuhl (photo ci-contre) a mis en avant l'importance de la sécurité juridique et du droit à l'erreur. Cette dernière estime que les avocats « pourraient ou devraient plaider le droit à l'erreur devant les juridictions administratives » comme devant les instances judiciaires. La présidente du CNB a conclu son intervention en abordant l'Open data et la nécessité que les avocats puissent avoir accès au flux de données des tribunaux administratifs.

« Je souhaite que l'aura des Etats généraux du droit administratif dépasse les frontières de nos deux institutions », a lancé Christiane Féral-Schuhl avec enthousiasme.

Bernard Stirn, président de section du Conseil d'État, a ensuite dressé un bel état des lieux du droit à l'erreur et de l'office du juge administratif.

Renforcer la sécurité juridique

« Ce thème recouvre des préoccupations qui touchent beaucoup de domaines du juge administratif », a-t-il souligné. Il se rapporte avant tout à la recherche d'une meilleure sécurité juridique, « moins bien assurée que dans le passé », selon lui.

En effet, l'impératif de sécurité juridique est davantage menacé qu'auparavant. D'une part, à cause de la multiplication des normes et de leur trop grande instabilité. D'autre part, dû à la difficulté à se repérer dans un univers juridique marqué par le droit international et européen « qui a perdu la sécurité de la pyramide hiérarchisée ».
Enfin, Bernard Stirn a insisté sur le fait que le nombre de recours en contentieux administratif a subi une augmentation considérable, même exponentielle.

L'ancien président de la section du contentieux a ensuite jeté un regard rétrospectif sur la genèse du droit à l'erreur du juge administratif. S'il n'y avait pas de plan ordonné au départ par les magistrats, la doctrine s'est rendu compte que

« les juges participent à un mouvement d'ensemble, qui démarre par l'arrêt Ternon d'octobre 2001 qui revisite la jurisprudence Dame Cachet de 1922 », qui crée le délai de quatre mois au terme duquel l'administration ne peut plus revenir sur des actes administratifs créateurs de droits, même s'ils sont entachés d'illégalité, a souligné Bernard Stirn.


Dans ce bref cours d'histoire du droit administratif, Bernard Stirn n'a pas manqué de rappeler que le célèbre arrêt KPMG, rendu en assemblée plénière le 24 mars 2006, a érigé la sécurité juridique en principe général du droit, suivi par la jurisprudence Tropic Travaux.
Le magistrat a salué la « forte créativité jurisprudentielle » qui a suivi ce mouvement, notamment les décisions récentes à l'instar des arrêts Czabaj du 13 juillet 2016 et Syndicat CGT de l'administration centrale du 18 mai 2018.

Dans le considérant de principe de l'arrêt Czabaj, le Conseil d'Etat rappelle ainsi que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, « fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci en a eu connaissance ».

Si cette décision modifie les règles du jeu de l'accès aux juridictions, elle ne ferme pas pour autant le prétoire.

« Cette jurisprudence n'est inspirée d'aucune manière par le souci de réguler les flux contentieux », a rétorqué Bernard Stirn à certains avocats pourfendeurs.

« Le prétendu souci de protéger davantage l'administration » n'est pas non plus son objectif a ajouté le magistrat.

Vers une modernisation de l'administration

Thierry Tuot, Bernard Stirn et Jean-Jacques Israël.

Thierry Tuot, conseiller d'Etat, président adjoint de la section de l'intérieur du Conseil d'État, a abordé le droit à l'erreur sous toutes ses coutures mais aussi et surtout le projet de loi de réforme de l'administration en cours.

« Le surcoût de la suradministration française représente 3 % du PIB », a-t-il lancé après avoir illustré son propos d'une anecdote un peu caricaturale sur l'achat d'un terrain inconstructible qui le devient plus tard, avec plantation d'arbres illégale, alors que recommandée par l'administration. Ce type de « situation rocambolesque a un coût humain et économique considérable » selon lui, dont l'Etat pourrait facilement se passer.
« Les grandes lois de simplification ne marchent pas. Traiter les symptômes ne sert à rien, il faut s'attaquer à la maladie », s'est-il exclamé.
Pour lui, l'inflation législative n'est que le reflet de l'innovation technologique et sociale, et les 130 textes de simplification qui ont été promulgués (pendant que le volume des lois a quintuplé) n'y changeront rien.

Si son diagnostic est sévère, le conseiller d'Etat reste toutefois optimiste sur le projet de loi qui comporte « des innovations prometteuses et porteuses d'évolution » dont :
La présomption de bonne foi : confiance envers les administrés. La charge de la preuve de la mauvaise foi incombera désormais à l'administration et possibilité d'absence de sanction sera offerte au juge.
Le système de l'interlocuteur unique : aujourd'hui la complexité administrative est exportée sur l'utilisateur (exemple du port du Havre où une décision prend 19 mois car 14 administrations sont impliquées, contre seulement 38 jours pour le port d'Hambourg avec un seul interlocuteur).
La généralisation du rescrit : force donnée à l'administration dans d'autres domaines que la fiscalité.
La limitation des contrôles : dans le temps, les domaines, et avec constats opposables.
La dématérialisation : grâce aux signatures électroniques.
La simplification administrative : implication des agents, audit économique, exigence d'évaluation constante des dispositifs.

« Il faut maintenant que nous modernisions l'administration en passant par une forme de décentralisation sociétale », a-t-il proposé.
Il faut ainsi créer de la valeur, de la sécurité et demander à la société de prendre à sa charge l'action sous le contrôle et l'évaluation de l'Etat, comme pour le contrôle technique automobile. Nous avons besoin d'une administration plus fluide et adaptée aux besoins des citoyens.

« Travaillons sur ce qu'un nouveau Rousseau pourrait appeler nouveau contrat social », qui reposerait sur une intelligence partagée, notamment en recourant a priori aux « sachants des universités » pour éclairer les décisions publiques.

Jurisprudence cohérente

Ce mouvement jurisprudentiel est tout à fait logique selon Bernard Stirn. Il trouve en outre des échos en droit constitutionnel qui essaye aussi de renforcer la sécurité juridique. C'est aussi le cas de la CJCE et la CEDH qui affirment des exigences de clarté de la loi et de prévisibilité du droit.

« Dans les matières d'urbanisme, de marchés publics, d'environnement et de droit social, il y a une certaine cohérence de la jurisprudence », a confirmé Jean-Jacques Israël, doyen honoraire de la faculté de droit de l'Université Paris Est.

Pour ce professeur, ce mouvement va dans le sens de la sécurité et de la régularisation du droit administratif.

Apparue dans les années 1950, la régularisation n'était pas du tout au cœur des préoccupations. C'est pourtant devenu une « notion banale » aujourd'hui, « même avec son effet rétroactif largement accepté ».
Lorsqu'on régularise le vice « on le prive de tous ses effets », c'est « la correction positive d'un vice préexistant ».

« Faute avouée, faute à moitié pardonnée à condition de la régulariser », résume Jean-Jacques Israël.

Le point de départ de ce raisonnement se trouve dans la jurisprudence Epoux Simonet de 1956 sur la régularisation des constructions illégales. Cependant, « c'est le domaine contractuel qui a contribué à rénover le contentieux administratif », selon le professeur.

Certains vices ne sont toutefois pas régularisables : ceux d'une particulière gravité, ceux qui touchent à l'égalité de la concurrence, à la renonciation au contrat, aux zones inconstructibles, aux objets de contrats illicites... « Si on ne peut pas régulariser il faut reclasser », a expliqué l'expert en rappelant l'importance du couple neutralisation-régularisation. Le reclassement est alors le seul élément de repli du juge.

Pour Jean-Jacques Israël, quand bien même la jurisprudence est cohérente, l'office du juge est en pleine mutation. « En 1979 on pouvait écrire que la régularisation était une matière d'exception, ce n'est plus le cas aujourd'hui, mais ce n'est plus tout à fait la même ni tout à fait une autre », a conclu le professeur.

Approche pratique

Un trio d'experts a ensuite proposé de traiter le sujet de façon plus pragmatique, du point de vue de l'avocat d'une part, puis des magistrats de l'autre.

L'intervention de Thomas Charat, président de la commission droit et entreprise du CNB, avocat au barreau de Paris, a abordé la nécessité d'apporter des mécanismes de régularisation au droit à l'erreur.

Brigitte Phémolant, conseillère d'État, présidente de la Cour administrative d'appel de Nantes et Michèle Le Montagner, Première vice-présidente du tribunal administratif de Versailles, ont ensuite pu témoigner de leur expérience professionnelle. à partir de leur pratique, ces deux magistrates ont ainsi dégagé une vision prospective de l'office du juge et son impact sur la sécurité juridique.

Les nombreux avocats participants à ces États généraux du droit administratif ont ensuite poursuivi les travaux en assistant à des ateliers pratiques organisés l'après-midi sur le droit à l'erreur et l'office du juge appliqués au droit de la sécurité sociale, au droit de l'urbanisme, au droit fiscal et au droit des marchés publics.




Anne MOREAUX
Journaliste

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