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Elections municipales : comment être juge et candidat ?

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Elections municipales :  comment être juge et candidat ?
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Alors que les élections municipales approchent à grands pas, le collège de déontologie du Conseil d'Etat a cru bon d'adopter une recommandation qui rappelle les précautions qui s'imposent aux membres de la juridiction administrative.

Depuis Montesquieu, la France réaffirme de façon régulière son attachement au principe de séparation des pouvoirs entre le législatif, l'exécutif et le judiciaire. De là sont nées toute une série d'incompatibilités dans l'exercice des fonctions publiques.

Est-il par exemple souhaitable qu'un juge puisse aussi être un élu ? Le Conseil d'Etat semble particulièrement bien placé pour se saisir de la question. Son Histoire est en effet celle d'une dualité de fonctions entre organe administratif consultatif et organe juridictionnel, dualité que certains ont régulièrement vu comme source de problème pour l'impartialité des juges.

Alors que les élections municipales approchent à grands pas, son collège de déontologie a adopté une recommandation qui rappelle les précautions qui s'imposent aux membres de la juridiction administrative.

Être candidat à une élection

Le collège rappelle tout d'abord un principe énoncé au point 41 de la charte de déontologie : il est possible pour un membre de la juridiction administrative de participer à une élection, sous réserve de quelques dispositions législatives. Les membres des tribunaux administratifs ne peuvent ainsi être élus là où ils exercent, ou là où ils ont exercé dans les six derniers mois.

Ailleurs, ils doivent avoir informé suffisamment à l'avance leur supérieur hiérarchique de leur candidature. Ils doivent aussi rester disponible « pour l'exercice des responsabilités inhérentes à leur fonction » ou alors être placés dans une autre situation statutaire appropriée (par exemple en congés ou en disponibilité).

Si le devoir de réserve posé par la charte de déontologie est assouplie pour que le juge administratif puisse faire campagne de façon équitable avec d'autres candidats, le Collège rappelle l'avis du Conseil d'Etat du 20 mai 2019 :

« Cela ne saurait toutefois justifier des propos ou comportements de nature à affecter l'image de la juridiction administrative et notamment à mettre en doute pour les justiciables l'impartialité que ceux-ci sont en droit d'attendre d'un magistrat dans l'exercice de ses fonctions. »

Exercer un mandat

Pour ce qu'il s'agit d'exercer (et non plus simplement de candidater), la Charte de déontologie indique qu'« un membre de la juridiction administrative peut en principe, comme tout fonctionnaire, cumuler un mandat électif avec ses fonctions ». Pas de réserves en ce qui concerne les simples membres délibérants mais certaines sont formulées pour les titulaires d'une fonction exécutive.

La recommandation souligne un manque de cohérence dans le CJA. Si l'article L. 231-7 du code de justice administrative dispose que « l'exercice des fonctions de membre du corps des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel est incompatible avec l'exercice des fonctions de président d'un conseil régional ou général », il ne couvre pas le cas du maire d'une grande ville et ne vaut pas pour les membres du Conseil d'Etat.

Aussi la Charte énonce-t-elle depuis 2017 : « lorsqu'elle n'est pas frappée par une incompatibilité, l'accession d'un membre de la juridiction administrative à un mandat local exécutif important, comme ceux de président de conseil régional ou départemental ou de maire d'une grande ville justifie pour des raisons de disponibilité le placement de l'intéressé en position de détachement ».

On peut cependant hésiter, précise la recommandation, sur la taille d'une « grande ville » à partir de laquelle la prise en charge de la direction d'un exécutif local serait incompatible avec l'exercice des fonctions juridictionnelles.

« Si la question venait à se poser concrètement, il y aurait sans doute lieu, faute de mieux, de tenter de la résoudre in concreto en appréciant l'incidence pratique du mandat sur la disponibilité pour l'exercice des fonctions juridictionnelles. »

Par ailleurs, reprenant un avis du 19 novembre 2018, la recommandation redit pour l'élu ce qu'elle disait pour le candidat : « l'obligation de réserve du magistrat ne fait pas obstacle à l'exercice de la liberté d'expression de l'élu, sous réserve des limites inhérentes à la qualité de magistrat. »

Garantir l'impartialité

Tout en rappelant la possibilité de déport du juge saisi d'une affaire et n'offrant pas assez de garanties, qu'il soit à l'initiative d'une partie ou du juge lui-même, la recommandation invite à ne pas y voir une solution de facilité. La multiplication des déports pourrait par exemple nuire à l'image de la justice, donnant à penser que sont nombreuses les situations où les magistrats ne peuvent être de confiance.

« La possibilité d'y recourir ne doit pas dispenser d'anticiper une éventuelle difficulté » précise la recommandation avant d'enchaîner : « Ces considérations doivent conduire les magistrats à n'envisager qu'avec beaucoup de prudence toute prise de position publique ayant un lien avec le débat préélectoral ».

La recommandation fait aussi ce rappel : « Traditionnellement, les juridictions administratives veillent à ce que des affaires qui pourraient trouver un fort écho pendant la campagne ne soient pas mises au rôle pendant les semaines qui précèdent l'élection : il convient d'éviter qu'une décision juridictionnelle ait une incidence sur le vote ou que la juridiction soit soupçonnée d'avoir cherché à interférer dans le débat électoral. »

Qu'il ne soit pas souhaitable de miser sur la possibilité du déport pour se dispenser d'une vigilance préventive ne signifie évidemment pas qu'il n'y ait pas lieu de s'interroger sur la nécessité de s'abstenir dans telle ou telle affaire. Le Collège, dans sa recommandation, souhaite attirer l'attention des magistrats sur quelques hypothèses particulières.

Il précise ainsi que « le contentieux électoral appelle une vigilance toute particulière » insistant sur l'importance du secret de l'instruction et du délibéré, que « l'existence de liens personnels avec un candidat peut aussi conduire à devoir s'abstenir » et que « par elle-même l'adhésion à un parti politique n'entraîne pas d'obligation générale d'abstention dans des dossiers électoraux. Mais il en va différemment lorsque cette appartenance est notoire et notamment en cas d'exercice au sein de ce parti de fonctions de responsabilité ».




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