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Cycle de conférences du Conseil d'état : “L'état d'urgence est devenu une drogue dure”

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Cycle de conférences du Conseil d'état :  “L'état d'urgence est devenu  une drogue dure”
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Le Conseil d'Etat a organisé dernièrement sa deuxième table-ronde intitulée “Les états d'urgence : quelles leçons de l'Histoire ?”, dans le cadre d'un cycle de conférences dédiées.

Qualifiée de situation d'exception et de restriction des libertés fondamentales par le Conseil d'État (CE), l'état d'urgence est désormais entré dans le quotidien des Français. « Les cinq dernières années, la France a connu trois ans d'état d'urgence », introduit Bernard Pêcheur, président de section au Conseil d'État, qui rappelle que la mesure a été appliquée pour la première fois à l'ensemble du territoire français après les attentats de novembre 2015 et durant deux ans. La mesure a fait son retour en 2020, mais pas en raison d'une menace à la sûreté de l'Etat. Elle a en outre « imposé des restrictions sévères aux modes de vie des Français ». Aussi, pour la juridiction administrative, la banalisation de ces situations exceptionnelles et les modifications durables qu'elles induisent dans le droit commun soulèvent d'importantes questions.

Selon Bernard Pêcheur, « dans un état de droit, loin d'être contraire à l'état de droit, ces régimes sont l'exception qui confirme la règle ». Pourtant, ces lois n'ont pas bonne réputation. « Synonyme de lois d'exception ou de lois opportunistes, elles servent également à illustrer un phénomène de sédimentation législative », explique le conseiller d'état. Ainsi, chaque crise ou événement grave appelle une réaction du Gouvernement ou du Parlement par l'édiction d'une loi spéciale, laquelle est ensuite intégrée dans notre loi positive. « Certains diront que les périls passent mais que les lois de circonstances demeurent ; d'autres, c'est mon cas, estimeront qu'une société doit savoir tirer les enseignements d'une épreuve traversée dans la crise et s'employer à mieux maitriser les risques à l'avenir », poursuit-il.

Mais les ripostes sanitaires constituent-elles des exceptions à ce processus de sédimentation juridique ? La première « strate » a été déposée par la loi du 3 mars 1822, relative à la police sanitaire, et votée durant la vague épidémique de la fièvre jaune. Instaurant une certaine militarisation des mesures de lutte contre l'épidémie, elle était assimilée alors à un ennemi extérieur ou à une invasion.

Ensuite, la « grande » loi de santé publique de 1902 est venue organiser, en son article 3, un véritable état d'urgence en cas d'épidémie ou d'un autre danger imminent pour la santé publique. Les peines sont alors extrêmes : la peine de mort ou les travaux forcés.

Enfin, la loi du 9 août 2004 est votée pour faire face à l'épidémie de SRAS. Elle crée, rappelle Betrand Pêcheur, un régime exorbitant à la main du ministre de la Santé en cas de menace grave appelant des mesures d'urgences, notamment en cas de menace d'épidémie. Conjugué avec l'état d'urgence de la loi de 1955, ce dispositif aurait sans doute pu suffire, en droit, à assurer la riposte face à l'épidémie de Covid-19, selon le conseiller d'état, qui relève pour autant, comme l'a indiqué le CE dans un avis sur le projet de loi du 23 mars 2020, que
« l'existence d'une catastrophe sanitaire rend utile le régime particulier de l'état d'urgence, pour disposer d'un cadre organisé et clair d'intervention ».

Ce régime étant amené à être codifié lui aussi, le processus de sédimentation évoqué par Betrand Pêcheur, qui estime que « ce mouvement serait, avouons-le une menace pour les droits et libertés, si dans le même temps, le contrôle des juges (Conseil d'Etat et Conseil constitutionnel) ne s'était considérablement renforcé pour veiller à la sauvegarde de ces droits et libertés », semble inexorable.

D'autant que, fait-il observer, certaines situations d'urgence ont pu être gérées sans l'état d'urgence ou sans recourir à un régime d'exception : l'émeute du 6 février 1934, les grèves insurrectionnelles de l'automne 1947, ou encore les événements de mai 68. « Plus généralement, on semble observer au fil du temps une diversification des finalités poursuivie par les régimes d'exception », précise Bernard Pêcheur.

L'urgence sanitaire dans l'Histoire

Pour Anne Rasmussen, historienne et directrice d'études à l'École des hautes études en sciences sociales (EHESS), le rapport que le phénomène épidémique entretient avec le temps est d'abord celui de la brutalité de sa survenue. Il s'agit d'un véritable « coup de tonnerre dans un ciel », d'une « épreuve majeure dont l'impact démographique, social, économique, politique, et culturel, s'exerce sur les sociétés et fait peser menace de dislocation des collectivités ». Ces impacts qui ont donné lieu dans le passé à des manifestations de peur, de fuite, de stigmatisation, de quête de responsabilité et de bouc émissaire. Les épidémies sont aussi de « puissantes fabriques d'imaginaire et de représentation collective ».

Selon l'historienne, quatre moments charnières doivent être évoqués. D'abord, au XIXe siècle, la notion d'urgence est invoquée suite à l'accélération de la propagation des épidémies, qui trouvent dans les transports (trains et bateaux à vapeur) des vecteurs de choix. Les maladies deviennent alors pandémiques. La grippe russe de 1889 s'étend par exemple à la vitesse du chemin de fer à travers le monde.

L'urgence est par la suite invoquée par les responsables publiques en matière santé. L'action publique s'affirme au XIXe sous le nom de police sanitaire, d'hygiène sanitaire, puis de santé publique.
« C'est aussi au XIXe que de nouveaux acteurs s'imposent dans l'interprétation des causes dans la gestion de l'épidémie. Les scientifiques, les savoirs sur l'origine et la propagation des épidémies sont multiples et objets de controverses publiques », explique Anne Rasmussen.

De la nécessité ou non de restreindre les libertés publiques à l'enjeu économique qui s'oppose à la raison sanitaire, les débats sont très proches des ceux qui secouent la société aujourd'hui. C'est aussi à ce moment que la science acquiert une certaine légitimité en la matière, à tel point que le ministre du Commerce en 1845 estime que le Gouvernement ne peut trancher sur les questions relatives aux quarantaines ou à l'hygiène publique, le problème ne pouvant être résolu que par l'Académie des sciences.

Ensuite, le deuxième moment est celui de la théorie des germes. Au cours du dernier tiers du 19e siècle, la notion de contagion devient cardinale et « rend l'urgence de l'action impérieuse ». Ainsi,
« s'abstenir vaut expansion de l'épidémie ».

Le troisième moment que relève Anne Rasmussen est le « moment républicain ». Après la loi de 1822, il faut attendre la loi de protection de la santé publique du 15 février 1902, élaborée pendant près de 30 ans, mais dont le champ d'intervention est réduit. Elle prévoit en cas d'urgence (d'épidémie) l'intervention du Préfet, qui prend le pas sur le maire, et un pouvoir d'exception sur décret du Président de la République après avis du Comité consultatif d'hygiène publique. L'exception est justifiée dans les cas où la procédure ordinaire exigerait de longs délais. « Il ne faut pas attendre, pour agir, que le danger ait pris une extension considérable, d'où la nécessité de disposer de moyens exceptionnels. La logique d'urgence est donc commandée par la contagion », poursuit Anne Rasmussen. Cette loi a également rendu la vaccination antivariolique obligatoire, en affirmant que la collectivité était en droit de limiter la liberté individuelle en vue de préserver la santé publique.

« Le dernier moment est celui de convergence, lorsque la guerre permanente aux microbes rencontre l'état de siège de la Grande Guerre », précise l'historienne. La loi du 6 aout 1914, qui proclame l'état de siège, est maintenue pendant la durée de la guerre et prévoit des moyens exceptionnels pour prévenir et combattre la propagation des maladies infectieuses. Mais son efficacité sera limitée, la priorité étant donnée au conflit, à la circulation des troupes.

Si la guerre a une fin bien identifiée, constate Anne Rasmussen, les épidémies, à la décroissance plus ou moins longue, sont plus complexes. Ce qui n'est pas sans conséquences sur la durée de vie des régimes d'exception.

Quand l'urgence s'éternise

Pour le professeur d'histoire du droit Laurent Saint-Bonnet, « l'état d'urgence décrit moins la gravité d'une situation donnée - car ni les djihadistes ni le coronavirus ne mettent en péril l'Etat - que le besoin de réponse publique ou politique à ce que l'on ne comprend pas, maîtrise pas, à ce qui est angoissant sans être considérablement létal ». Les états d'urgence sont issus des guerres Westphaliennes, des conflits quant à eux bien définis dans le temps et dans l'espace.

Par rapport aux temps passés, ce n'est pas tant la mansuétude du juge administratif à l'égard des autorités qui a évolué, pour Laurent Saint-Bonnet. « La grande différence ce sont les progrès de l'Etat de droit, qui offrent aux citoyens de nombreuses voies de recours, tels que les référés, la QPC. Ce qui conduit les autorités à devoir d'avantage motiver toute mesure attentatoire aux libertés », souligne-t-il.

De fait, comme pour compenser ces progrès, les autorités ont d'avantage la tentation d'invoquer l'urgence. « Elles le font plus souvent pour des périodes plus longues alors même que l'urgence réelle, factuelle a disparu depuis longtemps », pointe le professeur d'histoire du droit. Ainsi, pour Laurent Saint-Bonnet, tant la lutte contre le terrorisme que la lutte contre l'épidémie se sont transformées en politiques publiques et ne relèvent plus désormais d'une lutte exceptionnelle devant relever d'un état d'exception.

Finalement, l'état d'urgence est sorti du concept juridique qui le fonde, et « devient une drogue dure à la fois pour ceux qui sont rassurés par cette action, et ceux qui ne supporteraient pas de se voir opposer l'objection de baisser la garde tandis qu'ils renonceraient à l'état d'urgence ». Mais ces derniers sont, finalement, en partie responsables ce cet état de fait.
« On ne peut plus invoquer l'état d'urgence alors que l'on est dans ce qui relève de la gestion politique sécuritaire, de la politique publique. Il faut, dans la période qui suit l'urgence, laisser place au débat », estime Laurent Saint-Bonnet, faisant référence au coup de sang d'Olivier Véran à l'Assemblée nationale lors du vote de la prorogation de l'état d'urgence.

« Je crois assez souhaitable que nous rendions à l'urgence ses lettres de noblesse, c'est-à-dire quelque chose qui relève de la notion d'exception, car ni l'épidémie ni le djihadisme ne sont hors de prise, même si nous ne les avons pas encore vaincus », conclut-il.




Quentin CLAUZON
Journaliste

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