AccueilActualité du droitChanger de culture normative : 46 propositions pour améliorer la qualité du droit

Changer de culture normative : 46 propositions pour améliorer la qualité du droit

L'hiver dernier, après avoir organisé le colloque intitulé “Changer de culture normative. Améliorer la qualité du droit par la généralisation des bonnes pratiques”, le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) diffuse cet été les 46 propositions résultant des débats des experts de la légistique, résolument mobilisés pour mettre un coup d'arrêt à l'inflation des lois en France.
Changer de culture normative : 46 propositions pour améliorer la qualité du droit

DroitActualité du droit Publié le ,

Ouvert en grande pompe par les anciens ministres Alain Lambert, président du CNEN, et Bernard Cazeneuve, avocat et président du Club des juristes, le colloque tenu le 26 novembre 2020 a réuni un panel de nombreux spécialistes – ceux qui font la loi, ceux qui l'interprètent et ceux qui l'appliquent – venus présenter les difficultés auxquelles fait face le droit dans son adaptation au contexte général et des solutions novatrices pour en améliorer sa qualité et sa pratique.

Lutter contre l'insécurité juridique

Organisé sous la direction scientifique du professeur de droit à l'Université Paris XII, Pierre de Montalivet, le colloque a rassemblé plus de 20 personnalités du monde du droit dans un débat contradictoire, mené autour de quatre tables rondes, abordant l'amélioration de la qualité des lois et de leur accessibilité ; la formation des rédacteurs du droit ; l'évaluation de l'impact des lois ; comment les rendre plus intelligible grâce aux outils numériques ; ou encore, comment contrôler la qualité du droit et, in fine, la sécurité juridique de notre démocratie.

En introduction, Bernard Cazeneuve avait débuté son propos en citant Montaigne qui critiquait déjà la prolifération des lois, puis énuméré les textes législatifs et les rapports (Club des juristes, Conseil d'Etat…), pointant du doigt l'inflation normative « qui constitue un risque majeur pour l'État de droit ».

Les brillantes présentations et les changes qui ont suivi poursuivaient l'objectif de provoquer un changement de culture normative, en innovant tant sur la forme que sur le fond. C'est pourquoi ils ont été résumés en « 46 propositions pour améliorer la qualité du droit par la généralisation des bonnes pratiques », par Alain Lambert, Pierre de Montalivet et Hervé Moysan, docteur en droit et directeur de la rédaction législation de LexisNexis France, éditeur partenaire de l'étude.

« Une diffusion large de cette initiative constituerait un premier pas dans la prise en compte de cet enjeu majeur de notre droit. Nous espérons que ces propositions trouveront un accueil favorable auprès des acteurs participant à l'élaboration de la loi », confient les trois auteurs.

« Les travaux de cette manifestation nous ont convaincu de la nécessité d'agir en faveur de la simplification normative. Nous devons agir collectivement, pour lutter contre l'insécurité qui irrigue notre droit », expliquent-ils.

« L'inflation normative, l'instabilité des textes juridiques et la complexification des règles de droit sont autant de symptômes d'une dégradation progressive de la qualité du droit lors des 30 dernières années », annonce d'ailleurs d'emblée leur rapport.


Les anciens ministres Alain Lambert, président du CNEN et co-auteur du rapport sur les 46 propositions, et Bernard Cazeneuve, président du Club des juristes, ont ouvert le colloque du 26 novembre 2020.

Cinq axes d'amélioration

Ce dernier détaille, sous forme de grands tableaux explicatifs, les 46 propositions et leurs intérêts propres – via des observations reprenant notamment les idées partagées lors du colloque en novembre – divisés en cinq axes majeurs :

  • former et informer ;
  • évaluer ;
  • élaborer et appliquer ;
  • contrôler ;
  • faire de la qualité du droit une politique publique.

« Les acteurs institutionnels doivent se saisir dès aujourd'hui de cette problématique, notamment par le développement d'une véritable politique de la qualité du droit, soutenue par le corps social. Notre système universitaire peut également faire de la simplification normative une priorité dans la formation des acteurs de demain », déclarent ainsi les auteurs du rapport.

Simple et logique, l'objectif final est de discipliner plus strictement la production de normes et de les rendre beaucoup plus compréhensives.

« Au XVIIIe siècle, la légistique est née en France lorsque les philosophes de Lumières comprirent que les libertés passent par la rédaction claire des textes de lois », avait d'ailleurs souligné Bernard Cazeneuve.

« Ce changement ne peut donc être que collectif avec une volonté de corriger les insuffisances des textes existants, de simplifier leur rédaction et de créer un droit simple et accessible à tous », avait-il conclut, en soulignant toute la difficulté de la tâche.

« J'ai tiré de mon expérience au Gouvernement qu'il faut une volonté extrêmement puissante pour réussir à tirer les chevaux de l'administration de notre pays très décentralisé », avait confié l'ancien Premier ministre. « On ne saurait ignorer les facteurs politiques, car en France, le principe du légicentrisme prévaut », avait-il expliqué, en rappelant que l'action normative « donne le sentiment d'une réponse visible et durable aux problèmes sociaux », d'où l'empilement des lois.

L'accent mis sur l'évaluation des lois

Pas moins de 15 mesures visent à améliorer l'évaluation des textes législatifs français. De fait, les propositions 12 à 26, contenues dans le rapport, composent le deuxième axe “Evaluer”, scindé en trois sous-parties intitulées “étendre le champ de l'évaluation” ; “accroître la qualité de l'évaluation” et “favoriser la réalisation de d'évaluations ex post”.

« La première question qui se présente à nous est celle de la qualité de notre droit », avait tout d'abord rappelé Bernard Cazeneuve, convaincu que les textes – trop abondants, sûrement à cause de l'accélération du progrès technique, de l'individualisme, de l'augmentation des protections sociales, ainsi que de l'émergence de concepts juridiques nouveaux et de la multiplication des producteurs de normes (internationales, européennes, étatiques et territoriales) – devaient être mieux évalués.

« Sur l'évaluation des lois, la France n'est pas toujours exemplaire et elle maintient parfois du droit en dentelle, qui ne sert pas à grand-chose, pour la beauté du geste », avait également déploré Olivier Pluen, maître de conférences en droit public et directeur de la Clinique de légistique de l'Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, lors de la deuxième table ronde du colloque.

Dans le rapport, on peut relever les propositions originales visant à créer un organisme indépendant du Gouvernement, chargé d'effectuer les évaluations, à associer le public à l'évaluation ou encore à recourir moins fréquemment à la procédure accélérée. Des mesures qui paraissent simples à mettre en œuvre et dont l'impact sera certainement conséquent.

Nécessité de mieux former et informer

L'importance de la formation et de la communication en matière de création normative vient en deuxième position sur le podium du nombre de recommandations du rapport.

En effet, 11 mesures, les propositions 1 à 11, sont détaillées dans les deux sous-parties intitulées “favoriser l'enseignement et la recherche en matière de légistique” et “développer une pédagogie citoyenne”.

Parmi ces solutions, issues de la première table ronde du colloque qui était très riche, certaines paraissent assez originales, comme étendre les formations à la légistique à un plus grand nombre d'agents publics, généraliser son enseignement universitaire et promouvoir la création d'un musée du droit.

Comment améliorer la qualité rédactionnelle de la loi ? Comment former les rédacteurs du droit ? Comment mieux communiquer et rendre le droit accessible par tous ? C'est à ces problématiques que les intervenants ont essayé de répondre.

« Former et informer sont deux défis importants de la légistique aujourd'hui, de l'art de légiférer, de cette science de l'élaboration de la norme », avait d'ailleurs expliqué Karine Gilberg, chef du Bureau du droit européen et international, au ministère de l'Économie et des Finances et professeure associée à l'Université Paris X-Nanterre. Des défis reliés par un même enjeu : « s'assurer que le message de l'émetteur de la norme est effectivement reçu par ses destinataires ». Il existe, selon elle, beaucoup de lieux à investir pour former à la légistique, à commencer par la haute administration.

« Pour une école comme l'ENA, qui a souvent l'image de fabrication de hauts fonctionnaires qui vont ennuyer les Français, la réponse normative est une demande permanente que l'administration exécute », a expliqué Patrick Gérard son directeur, en prenant l'exemple de ce qui s'est passé avec la crise de la Covid-19. « On veut toujours tout régler dans le détail et c'est un défaut profondément français ».

« Il reste tant à faire. Il faut apprendre la manière de résister à la tentation de création du droit », a déclaré Cédric Grouillé, directeur-adjoint de Sciences Po Toulouse et maître de conférences en droit public, en relevant que la rédaction d'actes normatifs est classée dans des Master de droit public mais que « la place de la légistique dans le paysage universitaire est très rare ». La matière est en effet enseignée à travers deux diplômes seulement, celui de la Clinique de légistique de l'Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines et du Master 2 de “Communication juridique, sociologie du droit et de la justice”, de l'université Paris II Panthéon-Assas qui « fait figure de pionnier et est l'héritier du Master de sociologie du droit créé par le doyen Carbonnier ». Pour l'universitaire, s'il y a une amorce dans les programmes de droit constitutionnel, tout reste à inventer pour proposer aux étudiants des modules de formation légistique.

« On apprend de plus en plus à nos élèves à se poser la question de l'opportunité absolue de la fabrication de la norme. On ne peut pas enseigner la légistique s'il n'y a pas en même temps un enseignement de la raison de celle-ci et de son besoin », a annoncé le directeur de l'ENA.

« Chez nous, les étudiants de l'équivalent de votre ENA, sont formés à la rédaction des lois en faisant de stages dans les ministères », a témoigné, quant à lui, Willem Konijnenbelt, président de section honoraire au Raad van State, le Conseil d'État des Pays-Bas, et professeur émérite à l'Université d'Amsterdam qui a créé une Académie de légistique.

Partage
Envoyer à un ami
Connexion
Mot de passe oublié ?