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Assises nationales de la médiation administrative

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Assises nationales de la médiation administrative
@ AP - Pour la présidente du CNB, il existe une place pour les accords négociés à côté des décisions tranchées par les juges.

Bruno Lasserre a annoncé « le début d'une nouvelle aire sur le règlement amiable des litiges administratifs » lors des premières Assises nationales de la médiation administrative, organisées récemment par le Conseil d'État. Cet événement, qui a réuni malgré les difficultés de transport près de 300 participants, dont un tiers de décideurs publics, un tiers de médiateurs et un tiers de professionnels du droit, a confirmé l'intérêt que suscite aujourd'hui la médiation en matière administrative, riche en conflits où l'urgence est de rigueur.

« La médiation administrative est longtemps restée au stade de l'incantation et il faut désormais passer au stade de la pratique. Ce colloque est l'occasion de réaliser une sorte de bilan d'étape, de prendre connaissance des retours d'expériences des acteurs et de tracer des perspectives pour l'avenir afin de donner un nouvel élan à cette culture de la médiation », souligne Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d'État, en ouverture de ces assises.

L'objectif est clair : identifier les facteurs de réussite et les freins de la médiation dans les litiges administratifs et diffuser les bonnes pratiques. En pleine période de transition, différents acteurs du processus sont venus témoigner. Certaines matières comme les marchés publics ont déjà une culture ancienne de la médiation, ce qui est loin d'être une généralité. Cette journée de débats a donc mis un coup de projecteur sur d'autres domaines où la médiation n'en est qu'à ses balbutiements, tels que la fonction publique, la police administrative, l'urbanisme ou encore l'hôpital.

Un long cheminement depuis 1986

Si le pouvoir de concilier a été reconnu aux tribunaux administratifs par une loi du 6 janvier 1986, il n'a été étendu aux cours administratives d'appel qu'en décembre 2011. En outre, la médiation est depuis lors restée un outil très peu utilisé par les juges administratifs, alors qu'elle a un vif succès dans la branche judiciaire.
« Il a fallu beaucoup de pérégrinations pour convaincre sur cet instrument essentiel pour la justice et la démocratie », confie Philippe Gazagnes, président du tribunal administratif de Clermont-Ferrand, un des pionniers en la matière, devenu même référent national.

Le processus a pourtant de nombreux avantages dont la confidentialité, la célérité et l'ouverture du dialogue. Les parties cofondent une solution amiable, ferment de relations plus confiantes entre les citoyens, les entreprises et les administrations.
« Entretenir et restaurer une telle confiance apparaît crucial pour les juges qui promeuvent l'Etat de droit », déclare Bruno Lasserre, en particulier dans notre société où les conflits sociaux font rage.

"Notre démocratie a besoin de dialogue et de médiation à tous les étages"
Christiane Féral-Schuhl, présidente du CNB

Face à ce constat, le Gouvernement a attendu 2016 avant d'éditer une loi promouvant la médiation administrative, alors que le Conseil d'Etat (CE) s'était préoccupé « très tôt » de cette question en produisant notamment deux études en 1993 et 2011. Seulement deux ans après l'entrée en vigueur de la réforme du régime de médiation administrative par un décret de 2017, Bruno Lasserre constate que « la greffe a bien pris », mais souhaite que le mouvement se consolide et s'intensifie.

« La conception de ce nouveau régime doit beaucoup à mon prédécesseur Jean-Marc Sauvé dont j'ai repris ce flambeau », a précisé Bruno Lasserre qui aborde ce sujet avec les chefs de juridictions et les bâtonniers des barreaux à chacune de ses visites en soulignant que les juges et les avocats peuvent appuyer le recours à la médiation.

La présence de Christiane Féral-Schuhl, présidente du Conseil national des barreaux (CNB), pour l'ouverture de ces assises, confirme ce partenariat solide, scellé dans une convention cadre par laquelle le CE et le CNB se sont engagés à promouvoir la médiation administrative. Cette avocate médiatrice confirmée se dit « heureuse que nous soyons réunis pour faire le point sur la médiation administrative en ce mois de décembre avec les grèves qui montre à quel point notre démocratie a besoin de dialogue et de médiation à tous les étages ».

« Il nous a fallu entendre que le recours aux modes amiables n'était pas un acte de défiance à l'égard du juge mais qu'il existe une place aux accords négociés à côté du juge qui tranche », précise-t-elle pour justifier ce décollage timide de la médiation. Plutôt optimiste, l'avocate est convaincue que ce processus « ouvre de magnifiques perspectives et va continuer à servir ce domaine de la Justice qui nous est si précieux ».

Bonne trajectoire depuis 2 ans

Près de 800 médiations administratives ont eu lieu en 2018, et plus de mille en 2019, dont 68 % aboutissent à un accord, avec un taux de réussite stable, « même lorsque la procédure est préalablement obligatoire », précise le vice-président du CE.

« Ce n'est pas tant la quantité que la qualité des médiations que nous souhaitons mettre en avant », précise Philippe Gazagnes en ajoutant que « partout le dialogue, l'écoute et la recherche d'un compromis permettent des résultats inespérés et le retour de la confiance ».

« Ce qui compte pour moi est la trajectoire et celle-ci est bonne et ses marges de progression sont importantes », ajoute Bruno Lasserre avant d'évoquer de façon brève quatre pistes de réflexion :

• accroître l'investissement des juges pour la médiation afin qu'ils acquièrent le réflexe de la suggérer aux parties en étant « au clair sur la matière transigeable » ;

• améliorer la valeur ajoutée de l'homologation des accords de médiation par les juges (la présidente du CNB propose de leur octroyer la force exécutoire par le biais de la signature d'un acte d'avocat) ;

• développer la médiation institutionnelle qui nécessite plusieurs ajustements notamment sur le statut des médiateurs et leurs pouvoirs d'enquête ; et la promouvoir au niveau local auprès des citoyens ;

• rendre plus visible les médiateurs et s'assurer qu'ils inspirent suffisamment confiance aux citoyens et à l'administration en encourageant la constitution d'associations et d'organismes assurant leur formation et leur déontologie.

« La médiation administrative a de beaux jours devant elle », déclare finalement Bruno Lasserre en remerciant tout particulièrement David Moreau, secrétaire général adjoint du Conseil d'Etat chargé des juridictions administratives, Amaury Lenoir, chargé de mission “médiation” auprès du secrétariat général du Conseil d'Etat, et Philippe Gazagne, référent national médiation des juridictions administratives, qui ont fait « un travail formidable » en organisant ces assises.

« Nous allons tenter de montrer à tous que la médiation produit des résultats, dans tous les domaines publics, même en droit des étrangers », annonce Philippe Gazagnes.


David Moreau, Sébastien Bracq, Jean-Pierre Jouguelet, Didier Israël, Gilles-Robert Lopez, Edouard Marcus, Dominique Bonmati et Philippe Poiget. © A.P.

Le rôle des différents acteurs du processus

« Je pense qu'il faut voir et vivre la chose ». Si Didier Israel, directeur des affaires juridiques à la CCI Paris – Île de France avoue qu'il était « un peu sceptique au départ », ce dernier a franchi le pas en réglant un dossier très compliqué grâce à une médiation. « Pour nous, la médiation est une option stratégique ». Devenu médiateur depuis, il estime qu'il faut expliquer, former, informer et distinguer la médiation, la conciliation et la transaction, notamment auprès des directeurs juridiques et des citoyens.

« L'intérêt pour la juridiction administrative est de recentrer le juge sur son office et de favoriser les bonnes relations avec les justiciables en les aidant à résoudre eux-mêmes leur litige », précise Dominique Bonmati, présidente du tribunal administratif de Marseille, très impliquée dans la promotion de la médiation. La magistrate n'a pas la volonté de se décharger de son contentieux mais de développer la prévention de la saisine inutile par la médiation pour « éviter les déperditions d'énergie ».

« La DGFIP est une machine à régler les litiges », souligne Edouard Marcus, chef du service de la fiscalité de la DGFIP, précisant que l'administration fiscale traite plus de 3,5 millions de réclamations par an (dont 2,8 millions de réclamations contentieuses), dont 96 % sont réglées dans le mois et 90 % appellent une réponse favorable, notamment par le biais d'un conciliateur (médiateur institutionnel) pour environ 65 000 affaires par an. Les affaires qui passent en médiation donnent raison aux saisis dans 70 % des cas. La médiation offre donc pour lui une « grande efficacité à régler les litiges » et permet d'apporter des réponses aux différentes questions des contribuables.

Booster la médiation administrative en la rendant obligatoire ?

Sous le titre II “Favoriser les modes alternatifs de règlement des différends” l'article 5 de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a complété le Code de justice administrative avec les nouveaux articles L. 213-1 à L. 213-10.

L'année suivante, le Conseil d'État et le Conseil national des barreaux ont signé une convention dont l'objectif est de promouvoir le recours à la médiation auprès des avocats, des magistrats, des acteurs publics et des justiciables. « Nous avons développé un nouveau partenariat entre le médiateur, l'avocat et le juge administratif tout à fait constructif », se réjouie Christiane Féral-Schuhl, présidente du CNB.

De son côté, l'exécutif est allé encore plus loin pour promouvoir ce type de règlement amiable des différends en insérant un décret du 16 février 2018 portant expérimentation d'une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux. Un principe d'obligation très mal reçu dans la sphère des médiateurs, qui en a finalement convaincu certains. Par exemple, Marc Philippon, directeur du centre de gestion de la fonction publique territoriale de la Haute-Loire, qui participe à l'expérimentation de la médiation préalable obligatoire, a confié qu'au départ il était très hésitant sur l'obligation car « la médiation ne peut fonctionner que si les gens le veulent », mais a finalement accepté ce principe car
« l'obligation c'est juste d'essayer ».

David Moreau, secrétaire général adjoint du Conseil d'Etat chargé des juridictions administratives, a présenté un premier bilan de l'expérimentation obligatoire. Après avoir rappelé que la baisse des contentieux dans les tribunaux administratifs ne peut pas être le seul indicateur de réussite du processus, il s'est réjoui que le taux d'accord atteigne les 80 % en médiation – soit parce que l'administration a accepté de modifier sa décision, soit parce que l'usager l'a comprise et a renoncé au recours – sur un ensemble d'environ 1 000 médiations terminées en un an. En revanche, comme d'autres, il confirme que « certaines choses ne sont pas satisfaisantes », comme le circuit de certains dossiers avec la superposition d'un recours administratif préalable obligatoire (Rapo) puis d'une médiation préalable obligatoire, à cause de la hiérarchie des normes. Toutefois, « c'est le propre de l'expérimentation ».

Philippe Gazagnes, référent national médiation des juridictions administratives, en profite pour souligner qu'il y a un ministère où le dispositif fonctionne très bien : « à la Défense, la commission de recours des militaires marche très bien. Elle fait un excellent travail et nous évite beaucoup de contentieux dans les tribunaux administratifs ».

Philippe Poiget, délégué général à la Fédération Française de l'Assurance, décrit le point de vue et le rôle de l'assureur en la matière, en soulignant que c'est « un des premiers secteurs d'activité à avoir installé la médiation, il y a maintenant 30 ans ». Investi dans le développement de ce mode amiable qui permet de régler 2/3 des sinistres, il est convaincu de l'importance de répéter aux justiciables la possibilité qu'ils ont de recourir à la médiation.

De son côté, Me Sébastien Bracq, déconstruit le préjugé selon lequel l'avocat pousse au contentieux pour produire des mémoires coûteux. « L'époque dorée des cabinets qui facturaient fortement leurs prestations dans les contentieux très longs est révolue ». La majorité des conseils facturent au forfait donc ne parient pas sur la durée du contentieux, avec la volonté de fidéliser les clients. « Aujourd'hui, l'avocat est un stratège qui maîtrise la règle contentieuse de manière à optimiser le résultat ou à l'obtenir rapidement, ce qu'offre la médiation. En plus, elle permet d'obtenir des honoraires de résultat, parfois meilleurs qu'en contentieux », résume-t-il.

« L'appropriation de la solution et la reprise de confiance sont fondamentales », précise Gilles-Robert Lopez, avocat président de la Chambre nationale des praticiens de la médiation, qui a partagé, avec Jean-Pierre Jougelet, conseiller d'Etat honoraire médiateur, leurs retours d'expérience sur les nombreuses médiations administratives qu'ils ont pu mener.

La question du juste et de l'équitable

Pour Jacques Salzer, maître de conférences émérite, pionnier de la médiation en France, « ces assises auraient pu s'appeler “la question du juste en médiation administrative”, le juste du droit et celui de la justesse, c'est-à-dire la justesse des personnes qui vont en médiation et leur perception subjective du juste et de l'équitable ».

En faisant la synthèse de cette journée d'échanges, le professeur a souligné que la médiation permet aux justiciables de « prendre le temps en renonçant à l'immédiat, de passer par le média d'aide à la décision perçue comme plus juste parce que co-construite ». Toutefois, ce processus soulève certains risques, touchant notamment aux limites de la coconstruction, le sens de la mesure et l'illusion de la solution et de l'accès au droit.

Elle reste toutefois une solution très efficace dans certaines situations d'urgence, « comme sur les chantiers publics en matière d'urbanisme ». Le médiateur est là pour créer le désir de s'entendre sur une solution au litige, l'essentiel étant de parvenir à un accord. « Désirons notre accord les uns pour les autres même si nous ne nous aimons pas toujours », en a-t-il conclu.

L'essor de la médiation dans la fonction publique

Les juges administratifs ont coutume de dire qu'ils sont les prud'hommes des fonctionnaires, dont le contentieux social est considérable. « Parmi le public, je pense que c'est un domaine où on est persuadé que la médiation a une place importante, notamment avec l'accroissement des recours sur les maladies professionnelles et le développement des contentieux pour harcèlement moral », déclare Philippe Gazagnes.

« C'est très important pour moi d'avoir des échos du terrain sur la médiation qui est pour nous un outil incontournable d'une gestion des RH moderne au sein de la fonction publique », précise Florian Blazy, directeur adjoint de la direction générale de l'administration et de la fonction publique. Il admet toutefois la difficulté d'ordre culturel avec « une méfiance envers un processus qui peut aboutir à un traitement différencié des agents » et « moins confortable et cadré que la procédure juridictionnelle ».

Les syndicats de la fonction publique adoptent une position plutôt favorable sur ce sujet malgré quelques craintes sur le respect du principe d'égalité. Florian Blazy rappelle cependant que la médiation n'a pas vocation à se substituer au contentieux, mais qu'il s'agit d'un outil en plus pour désamorcer les conflits, notamment dans la mise en place des ruptures conventionnelles.

Didier Artus, président de chambre au tribunal administratif de Poitiers, parcourt les spécificités du contentieux de la fonction publique, dont 23 % donnent lieu à des médiations, surtout pour des cas de harcèlement moral, maladie professionnelle, non-reconduction de contrat, mise au placard pour réorganisation de service, conflit entre agents...

« La médiation en fonction publique fonctionne très bien car les fonctionnaires connaissent bien leur régime », estime Hirbod Degany-Azar, avocat et médiateur, expert médiation auprès du CNB, qui plaide pour créer un droit à la médiation. Pour lui, la médiation est recommandée en cette matière humaine car elle permet d'ouvrir le dialogue : « de dire des choses qu'on ne dit pas devant le juge ou devant l'employeur ». Elle offre ainsi la possibilité de « passer du j'ai droit au j'ai besoin ».




Anne MOREAUX
Journaliste

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