AccueilActualité du droitRaphaël Gauvain : l'urgence de donner un nouvel élan à la politique de lutte contre la corruption

Raphaël Gauvain : l'urgence de donner un nouvel élan à la politique de lutte contre la corruption

La 9e édition des Débats du Cercle a été l'occasion de faire le bilan de la lutte contre la corruption issue de la loi Sapin 2 et des pistes d'amélioration envisagée par Raphaël Gauvain, député LREM coauteur d'un rapport sur le sujet, et Bernard Cazeneuve, ancien Premier ministre, avocat et président du Club des juristes.
Raphaël Gauvain : l'urgence de donner un nouvel élan à la politique de lutte contre la corruption

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« Quand les économies sont inquiètes, d'aucuns ont envie de prendre des chemins plus courts pour faire du business. La compliance et la lutte anticorruption sont donc plus importantes que jamais », a lancé Béatrix Laurent-Moulin, membre de la Commission gouvernance et éthique du Cercle Montesquieu, en ouverture de l'atelier intitulé « La lutte contre la corruption saison 2 : le rapport Cazeneuve en faveur d'un droit européen de la compliance ». Saluant le « travail de formation absolument formidable » de l'Agence française anticorruption (AFA), elle a d'abord invité Hélène Denis, directrice adjointe de l'institution née en 2016, à présenter un premier bilan de son action.

Une petite centaine de contrôles réalisés

« La France a mis en place un modèle original, plus formaliste que nos voisins britanniques et américains », a d'abord rappelé la polytechnicienne. Alors que ces pays obligent leurs grandes entreprises à mettre en place des mesures d'anticorruption en interne, l'AFA a été dotée de la capacité de contrôler et de sanctionner même en l'absence de corruption effective. « Ce modèle ne connait pas d'équivalent dans le monde », a ajouté Hélène Denis. L'AFA a ainsi réalisé, dans ce cadre, une petite centaine de contrôles de grandes entreprises (87, voire 96 si l'on compte le volet de contrôle post-CJIP — Convention judiciaire d'intérêt public, le plaider-coupable à la française) et une cinquantaine d'acteurs publics.

« Nos quatre années de contrôle montrent que les entreprises se sont globalement appropriées les obligations prévues par la loi Sapin 2 et que le dispositif s'est installé dans leur quotidien avec une rapidité assez remarquable. Même s'il reste des choses à améliorer çà et là, nous sommes arrivés à un point charnière où nous sommes capables de faire des retours d'expérience sur ces contrôles, pour distinguer des bonnes pratiques et identifier le cas échéant de moins bonnes pratiques ».

Aussi, l'AFA, qui a déjà édité un guide sur le respect de la conformité en entreprises, prépare de nouveaux ouvrages sur les conflits d'intérêt, les contrôles comptables, ainsi que l'enquête interne (avec le concours du Parquet national financier). L'agence n'oublie pas non plus d'accompagner les petites entreprises, qui peuvent, elles aussi, être confrontées à ces sujets. Par ailleurs, ses formations seront de plus en plus enrichies de ses observations acquises sur le terrain lors des contrôles, selon Hélène Denis. « Nous avons toutefois des efforts à faire sur l'ergonomie des rapports de contrôle remis aux entreprises et sur la présentation de leurs conclusions. Il nous faut aboutir à des constats plus globaux et nuancés », a-t-elle concédé.

Si la durée des contrôles effectués par l'AFA a pu faire l'objet de critiques, Hélène Denis a assuré que l'agence s'efforçait aujourd'hui de mieux les cibler pour que sa contribution reste efficace.

Mais pour Hélène Denis, l'AFA pourrait encore mieux remplir ses missions si elle disposait de moyens plus importants. « Nous faisons tout ce que nous pouvons, avec une grosse cinquantaine de personnes. Le champ des grandes entreprises est déjà vaste, celui des plus petites l'est encore plus, et celui des acteurs publics, n'en parlons pas… Nous travaillons à flux tendu », a-t-elle témoigné.

Extension des obligations anticorruption aux filiales des grands groupes

L'AFA estime par ailleurs que les obligations anticorruption prévues à l'article 17 de la loi Sapin 2 devraient être étendues aux filiales des grands groupes étrangers qui opèrent en France. « Il serait plus juste d'étendre ces obligations à des filiales : si elles ne sont pas concernées elles-mêmes, les grands groupes auxquelles elles appartiennent le sont », a expliqué Hélène Denis. Il serait également opportun, afin d'augmenter le recours à la CJIP, de mettre en place des mécanismes incitatifs pour « favoriser l'autodénonciation des faits » sur lequel repose le dispositif. Le législateur pourrait, en outre, renforcer les obligations qui pèsent sur les acteurs publics. « Même si l'on nous dit de contrôler leurs dispositifs, l'article 17 ne prévoit rien. Il faudrait que ces acteurs puissent être sanctionnés en cas de manquement », a souligné Hélène Denis.

Pour la directrice adjointe, « ces constats et propositions rejoignent globalement les conclusions du rapport Gauvain-Marleix », qui propose de transférer les missions de contrôle et de conseil de l'AFA à la HATVP (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique). « Bien que les deux agences s'intéressent à la lutte contre la corruption, nous sommes confrontés à des problématiques différentes, à des compétences différentes. Mais je ne doute pas de l'objectif commun, qui est de renforcer l'efficacité et le contenu de notre politique publique en matière d'anticorruption », a alerté Hélène Denis.

Les niveaux d'engagement des instances dirigeantes

Interrogée ensuite sur l'impact de la loi Sapin 2 à l'égard des directeurs juridiques, Claire Olive-Lorthioir, présidente de la Commission gouvernance et éthique du Cercle Montesquieu, l'a assuré : cette loi a été un véritable bouleversement. « Nous sommes aujourd'hui, le rapport l'indique, dans un changement du rôle de nos entreprises. Ce rôle donne une dimension incroyable à la fonction des professionnels en charge de la compliance ». D'autant que leur « implication n'est plus à démontrer », pour la membre du board du Cercle Montesquieu. En effet, en 10 ans, sa commission est passée de 10 à 120 personnes.

Le président du think tank Le Club des juristes, Bernard Cazeneuve, a confirmé que les entreprises s'étaient bien emparées du dispositif. « Il faut, pour bien faire, donner aux entreprises le temps de le déployer. Il ne faut pas leur mettre la pression et savoir rester pragmatique, dans un dialogue constant », a-t-il expliqué. « J'ai pu constater, lorsque j'ai participé aux contrôles de l'AFA, le très bon niveau d'engagement des instances dirigeantes des entreprises. J'ai été extrêmement surpris, notamment compte tenu du peu de temps écoulé depuis l'adoption de cette loi, du niveau de connaissances d'un certain nombre de présidents de très grandes entreprises vis-à-vis des dispositifs de conformité, avec une communication en interne efficace pour que cette culture infuse ».

De la même façon, l'ancien Premier ministre s'est dit « très impressionné » par la capacité des entreprises à s'approprier les lignes directrices de l'AFA et à « s'emparer de sujets pouvant paraître conceptuels et complexes », comme la cartographie des risques. Le nombre d'entreprise relevant des seuils et ayant mis en œuvre les obligations prévues par la loi Sapin 2 est aussi « très significatif par rapport au nombre d'entreprises éligibles ».

En outre, les outils les plus innovants de la loi, dont la CJIP, ont « donné des résultats au-delà de ce que l'on pouvait espérer au moment où nous sommes de l'application de la loi ».

Par conséquent, pour lui, « la CJIP, en tant qu'instrument de rééquilibrage de la relation euro-atlantique permettant au Trésor français et non au Trésor américain de percevoir ce qu'il doit percevoir, sans pour autant que l'entreprise ne se trouve mise à genoux et affaiblie vis-à-vis de ses concurrents étrangers, a rempli son rôle ».

Toutefois, l'ancien Premier ministre s'est montré très prudent vis-à-vis de la proposition de fusion AFA/HATVP proposée par le rapport Gauvain-Marleix ainsi que le Club des juristes. « Je pense que l'on ne peut faire des réformes que si les précédentes ont atteint un stade de maturité suffisant pour ne pas gêner la nouvelle. Donc oui, la perspective est bonne, mais attention à ne pas obérer des réformes qui marchent par des réformes nouvelles qui interviendraient trop tôt en dépit de leur pertinence », a-t-il alerté.


Bernard Cazeneuve, président du Club des juristes, Béatrix Laurent-Moulin, animatrice de la conférence, Hélène Denis, directrice adjointe de l'AFA.

Nécessité d'une dimension européenne

Enfin, pour lui, cette politique nationale ne peut être complète que si elle s'accompagne de sa dimension européenne. « Si le juge pénal européen n'a pas la capacité d'intervenir dans un cadre extraterritorial, comme envisagé pour le juge français au plan pénal dans les affaires de corruption concernant les agents publics étrangers, alors ce rééquilibrage ne marchera pas », a-t-il expliqué.

D'où l'idée, formulée par le Club des juristes, d'un « paquet compliance européen », doté de trois directives :

  • une directive générale, reprenant les principes contenus dans la convention de l'OCDE de 1997 relative à la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, et qui établirait des principes généraux à mettre en œuvre dans les entreprises ;
  • une deuxième directive qui réformerait la décision européenne de 2003 relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé et permettrait de faire intervenir dans un cadre extraterritorial le juge pénal européen ;
  • une troisième directive conférant à une instance, ou aux instances nationales coordonnées par l'Union, la possibilité de vérifier la mise en œuvre dans les entreprises des obligations de prévention de la corruption, à l'instar de ce que fait l'AFA en France.

À côté de ces directives, des clauses anticorruption pourraient être introduites dans les actes de droit européen dérivé.

Enfin, le Parquet européen ne fonctionnant qu'en coopération renforcée (il ne concerne pas tous les pays de l'Union), le Club des juristes envisage « d'élargir ses compétences en donnant une interprétation large des infractions indissolublement liées aux intérêts financiers de l'Union, de telle sorte qu'il puisse être un véritable instrument de poursuite européen en matière de corruption ».

Le bilan de la loi Sapin 2 « largement positif »

Le député Raphaël Gauvain a ensuite été invité à présenter les conclusions du rapport Gauvain-Marleix. Fruit de l'audition d'une soixantaine d'acteurs, cette mission d'évaluation avait été lancée pour dresser un premier bilan de « l'une des lois les plus importantes de la précédente législature » et afin de savoir si les critiques émises envers l'AFA étaient fondées.

« Globalement le bilan est largement positif, incontestablement en matière de conformité et de lutte contre la corruption, il y a un avant et un après Sapin 2 », a d'emblée salué Raphaël Gauvain. « La loi Sapin 2 est arrivée comme une véritable rupture avec le choix qui avait été fait, je pense le bon, très colbertiste, de mettre en place des obligations de prévention de la corruption, elles-mêmes sanctionnées sans que l'entreprise ou l'acteur n'ait commis actes de corruption. C'est ce qui permet aujourd'hui à la France de faire partie des pays où les exigences sont les plus élevées », a-t-il ajouté.

Concernant la CJIP, mise en œuvre sous le contrôle de l'AFA, le bilan est « là encore extrêmement positif », pour le député. « Ce dispositif a permis à la France de retrouver sur ce domaine une souveraineté judiciaire : dorénavant les entreprises françaises sont contrôlées, sanctionnées par des juges français », s'est-il félicité.

Au-delà de ces points positifs, les deux auteurs du rapport ont souhaité se projeter et faire des propositions, la France n'ayant pas grimpé beaucoup d'échelons au classement de Transparency International depuis 2015. Des solutions transpartisanes pourraient donc être mises en place pour aller plus loin et améliorer en permanence notre dispositif.

Aussi, plusieurs idées fortes sont formulées dans le rapport, notamment la nécessité de renforcer la sensibilisation à la problématique de la corruption ou celle de mettre en place des instruments de lutte contre la corruption dans le secteur public. Les deux députés estiment donc que l'article 17 devrait lui être étendu. « J'ai la conviction que si nous ne faisons rien, nous risquons d'être confrontés à de véritables bombes judiciaires qui mettraient en cause des élus ou l'administration et qui porteraient gravement atteinte à la probité publique, avec des conséquences politiques qui pourraient être très néfastes », a alerté Raphaël Gauvain.

Le deuxième bloc de propositions concerne l'AFA. Pour le député, « s'il est vrai que certaines entreprises ont critiqué, au départ, l'action menée par l'agence dans le cadre de ses contrôles, qui avait sans doute besoin de se roder, nous considérons qu'il y a eu depuis des améliorations, même s'il reste encore des choses à changer ».

Comme indiqué précédemment, le rapport propose toutefois de clarifier la nature même de l'AFA, qui est également chargée de mettre en œuvre la politique du Gouvernement en matière de lutte contre la corruption. « Nous proposons de revenir à un système plus classique qui existe en matière de concurrence, ou dans d'autres secteurs économiques réglementés : il faut, d'un côté, mettre en place une autorité administrative indépendante (AAI) chargée de la régulation, du contrôle des acteurs ; et, de l'autre, un service directement à la main du Gouvernement, chargé d'impulser la politique de lutte contre la corruption », a expliqué Raphaël Gauvain, précisant que l'AFA n'avait « pas du tout investi ce domaine ».

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