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La simplification administrative est-elle un mirage ?

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La simplification administrative est-elle un mirage ?

Le Conseil d'État et la Cour des comptes ont organisé conjointement pour la première fois un colloque, le 16 décembre dernier en salle d'Assemblée générale du Palais royal, sur l'action entreprise par ces deux institutions quant à la simplification du droit et de l'action administrative.

Véritable « serpent de mer parfois comparé au mythe de Sisyphe », la simplification administrative reste pourtant une « nécessité impérative », a expliqué Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'Etat, en introduisant cette journée de travail.

Ce colloque était l'occasion de valoriser les travaux réalisés par le Conseil d'État et la Cour des comptes sur la question de la simplification, dans sa double dimension de simplification du droit et de simplification de l'action administrative. Il a ouvert le débat entre différents acteurs impliqués dans ces questions : membres du Conseil d'État et de la Cour des comptes, praticiens de la simplification, représentants du monde économique et de l'entreprise, et même élus. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, a conclu les travaux.

L'administration française : mauvaise élève

Un Français sur quatre juge complexe sa relation avec l'administration selon une étude menée par les services du Premier ministre en 2014. Souvent décriée et caricaturée, l'administration française a du chemin à parcourir avant de satisfaire ses usagers.

Les démarches administratives peuvent être longues, demander des contacts et des déplacements répétés, les renseignements paraissent parfois inadaptés aux situations particulières des usagers, les services administratifs manquent de proactivité… telles sont les principales sources d'insatisfaction des usagers au contact de l'administration qui ressortent de l'étude.

Démarche administrative rime souvent avec queue interminable et dossier incomplet. L'administration française inspire ainsi de nombreux sketches, tel que celui de l'Anglais Paul Taylor.

Selon le classement Global competitiveness report (2014-2015) du Forum économique mondial, la France occupe le 121e rang mondial sur 144 en termes de fardeau administratif. La France est cantonnée au bas du classement depuis des années. Cette situation préoccupante connue des Pouvoirs publics ne semble pourtant pas faire bouger les choses.

Au niveau national, il a été estimé qu'une réduction des charges administratives à hauteur de 25 % pourrait engendrer des économies de l'ordre de 15 milliards d'euros pour les entreprises.

La simplification est également un enjeu européen : selon les estimations de la Commission européenne, une réduction de 25 % des charges administratives pesant sur les entreprises permettrait une augmentation du PIB européen de 0,8 % à court terme et de 1,4 % à plus long terme.

La simplification administrative ne représente pas uniquement une question de satisfaction des usagers mais aussi et surtout une question économique. Il s'agit finalement d'un enjeu de compétitivité nationale.

Un travail à parfaire

«Tout simplifier est une opération sur laquelle on a besoin de s'entendre. Tout prévoir est un but impossible à atteindre». Ces mots du célèbre Portalis, père du Code civil, ont introduit le discours préliminaire de Jean-Marc Sauvé.

Toujours d'actualité, ces mots ont parfaitement invité les participants à entrer dans le cœur du sujet. Devenue une sorte de marronnier du droit, la simplification revient régulièrement sur le devant de la scène législative (loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit de mai 2011 ; loi Warsmann relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives de mars 2012 ; "choc de simplification" annoncé par le président de la République en mars 2013 ; loi relative à la simplification de la vie des entreprises de décembre 2014). Cette année encore, le Conseil d'État a estimé que la simplification nécessitait une troisième étude annuelle, après celles de 1991 et de 2006.

Chacun mesure la complexité de l'administration et des normes qu'elle produit. Faut-il s'y résigner ou, au contraire, voir dans le développement du numérique, l'occasion de simplifier les démarches de nos concitoyens ?

« L'instabilité et l'inflation juridiques deviennent des sources de désarroi pour les citoyens », selon Jean-Marc Sauvé.

L'exhaustivité et la multiplication des textes normatifs - parfois qualifiée de logorrhée voire de diarrhée législative - nuisent à leur effectivité, portent atteinte à l'efficacité de notre vie collective et à la cohésion sociale.
Le vice-président du Conseil d'État a ainsi alerté sur le risque d'incompétence législative du législateur « qui mène à des textes peu lisibles », en prenant l'exemple des lois Aubry sur les 35 heures, trop compliquées alors qu'un simple article dans le code du travail aurait suffi.

Pire encore, la lourdeur des formalités administratives pèse sur la compétitivité des entreprises françaises et représente un coût important pour l'Etat. C'est pour cela que ce dernier développe son « choc de simplification » depuis trois ans.

La dernière étude réalisée par le Conseil d'Etat (lire encadré) décrit l'accentuation du mouvement de simplification administrative et émet des propositions d'amélioration. Ainsi, les codes doivent être allégés et simplifiés selon Jean-Marc Sauvé. « Au hasard je citerai le code des impôts, le code de l'environnement, le code de l'urbanisme. »

La Cour des comptes, quant à elle, a publié cet été un rapport sur la simplification de la collecte des prélèvements versés par les entreprises où elle développe 21 recommandations, car la situation actuelle est loin d'être optimale. Les intervenants du colloque ont confirmé cet état de fait.

Étude annuelle 2016 – « Simplification et qualité du droit »

L'étude annuelle 2016 du Conseil d'État montre que les mesures prises depuis 25 ans n'ont pas permis d'enrayer la dégradation de la qualité du droit, rendant urgent un changement profond de culture normative.

« Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu'une oreille distraite ». Le constat dressé en 1991 par le Conseil d'État a contribué à une prise de conscience mais la lourdeur de la norme continue de peser sur le citoyen et grève les projets des acteurs économiques.
Pour conforter l'État de droit et maintenir la cohésion sociale, le Conseil d'État fixe trois objectifs majeurs, déclinés en 27 propositions, pour une nouvelle éthique : responsabiliser les décideurs publics, maîtriser l'emballement de la production normative et faciliter l'application de la norme.

La simplification par le numérique

Jean-Ludovic Silicani, président adjoint de la section des travaux publics du Conseil d'État, qui animait la première table ronde sur les avantages et les limites du numérique pour la simplification administrative, a précisé qu'il ne faut pas oublier que le numérique n'est pas encore accessible à tous.

Il existe encore trois fractures : l'âge, les situations géographique et sociale des usagers, qu'il faut réduire avant d'imposer le numérique aux administrés.

Comment concilier les sujets de numérisation et de simplification ? Ils ne vont pas forcément de pair et cela ne coule pas de source. « L'informatisation ne simplifie par forcément l'action publique », selon l'expert. Il faut qu'il y ait la meilleure collaboration possible de ces deux concepts pour qu'une synergie se mette en place.

Parfois, la numérisation est « un simple ripolinage de l'action administrative, ce qui ne sert à rien ». Il ne faut informatiser les processus qu'après un véritable exercice préalable de réflexion.

Pour Edouard Geffray, secrétaire général de la CNIL, la simplification est une capacité à réagir plus vite qui permet de servir les lois du service public (neutralité, égalité, simplicité). Le numérique, et notamment l'Open data, peut être un bon outil pour y parvenir car il a un double objectif : politique (accroît la transparence) et économique (crée de la valeur). Ce haut fonctionnaire appelle toutefois à conserver le triple regard philosophique, technologique et juridique.

Stéfan Georgesco, chef du département du pilotage et de la gestion des systèmes d'information à la Direction générale des étrangers en France du ministère de l'Intérieur, a expliqué les progrès réalisés grâce au numérique. Ainsi, les 4 millions d'étrangers en France se déplacent beaucoup moins en préfecture qu'auparavant et peuvent renouveler leur carte de séjour plus facilement et plus rapidement. L'objectif ultime est de les faire se déplacer qu'une seule fois par an et de réduire le délai d'obtention des papiers à 3 mois.

Yannick Girault, chef du service à compétence nationale Cap Numérique de la Direction générale des finances publiques, a expliqué en quoi le numérique permet la simplification administrative. Le numérique est à la fois un outil de rassurance et de fourniture de services (exemple de la déclaration des revenus), une aide à la définition de conformité, et une capacité à alléger les formalités des usagers (exemple de la DSN).

Ce dernier point a été développé lors d'une autre table ronde prenant la forme d'un cas pratique sur la simplification administrative pour les entreprises.

Les doléances des entreprises

La conseillère d'Etat Célia Vérot a présenté ce qui a été fait en la matière et fait l'autocritique de la démarche. L'objectif est de faciliter l'exercice des droits et démarches des entreprises sans renoncer aux protections fondamentales, donc c'est finalement une recherche d'équilibre : « une décision politique, et pas un exercice de juriste ».
La simplification n'est pas vraiment prise au sérieux alors que tout le monde la réclame. « Les efforts paraissent dérisoires », a-t-elle déploré.

Il faut rendre hommage au gouvernement socialiste qui a créé le Conseil de la simplification des entreprises selon Françoise Holder, sa co-présidente, dans un « mélange assez irritant entre hauts fonctionnaires et chefs d'entreprise » qui a pourtant établi de nombreuses mesures de simplification. Le Conseil a fait réaliser par EY une évaluation externe de l'impact de ces mesures qui estime à plusieurs milliards d'euros l'économie réalisée. Cette administratrice d'entreprise estime qu'il faut connaître ce qui se passe ailleurs et prendre les meilleures idées pour « diminuer cette espèce de boulimie normative qui nous caractérise et nous gêne ».

Jean-François Clédel, président de la commission simplification au sein du pôle sphère publique Medef, a livré un retour d'expérience sur les principales complexités auxquelles font face les entreprises qui souhaitent bénéficier du Crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Démarche beaucoup trop complexe, il souhaite que le CICE soit tout simplement remplacé par une baisse de charges.

Un autre exemple parlant, davantage positif, la mise en place de la déclaration sociale nominative (DSN, lire encadré), a été expliqué par Luc Allaire. La DSN est « un bel exemple d'échec qui a abouti à un succès », pour ce délégué interministériel en charge de la maîtrise d'ouvrage stratégique du projet de DSN, car elle devait être mise en œuvre dès 2005 à l'origine, avant d'être refondue complètement. Les experts-comptables sont les acteurs indispensables de la bonne application de ce projet de simplification pour les entreprises.

Finalement, ce qui apparaît comme le plus prioritaire pour le Conseil de simplification des entreprises est l'allégement des normes de fonds et l'accélération des procédures administratives. Ses membres souhaitent aussi arriver à un changement culturel dans les rapports entre les entreprises et l'administration, en passant d'une politique de sanction à une politique de conseil.

La déclaration sociale nominative

Fer de lance de la simplification, la déclaration sociale nominative (DSN) permet de remplacer l'ensemble des déclarations issues de la paie par une déclaration mensuelle unique.

Conçue pour collecter, via une transmission mensuelle entièrement dématérialisée, les données sociales relatives aux salariés destinées aux organismes de protection sociale et aux administrations, la DSN est obligatoire depuis 2016.

Tandis que l'entrepreneur français était l'homme du risque, il est devenu l'homme des formulaires. La richesse du droit du travail, l'évolution perpétuelle du droit de la Sécurité sociale et du droit fiscal contraignent les entreprises à remplir pléthore de déclarations, ce que la DSN vise à réduire.

Chantier d'envergure porté par la loi Warsmann du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives, la DSN est un dispositif fédérateur utile à la fois pour les entreprises, les salariés, les organismes de protection sociale et la collectivité. En plus d'être une avancée dans la mutualisation de la collecte et du partage des données ainsi qu'un système anti-fraude, la DSN élimine des tâches redondantes et chronophages.




Anne MOREAUX
Journaliste

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