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127 propositions pour sauver le bras de la Justice

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127 propositions pour sauver le bras de la Justice
© AP - Palais de Justice de Paris.

« La Justice va mal ». Par cette formule, s'ouvre le rapport sur le redressement de la Justice, présenté dernièrement au Sénat. Après neuf mois d'investigation, la mission d'information, créée en juillet 2016 et présidée par le sénateur Philippe Bas, propose 127 propositions pour améliorer le fonctionnement des instances judiciaires.

Intitulé « Cinq ans pour sauver la Justice », le rapport s'appuie sur une longue enquête conduite auprès de diverses instances, afin d'esquisser un portrait complet de la Justice française. Budget, effectifs, délais de traitement, population carcérale : la démarche de la mission s'est voulue la plus exhaustive et la plus pragmatique possible, en concentrant
« ses réflexions et ses propositions sur la question des moyens, de l'organisation et de la gestion, plutôt que sur la conception de réformes institutionnelles sans portée concrète », selon la formule de son président.

La Justice, une institution saturée

De prime abord, le principal constat dressé dans le rapport reflète une institution en proie à une profonde catalepsie. Disposant d'un budget annuel de 8,5 milliards d'euros (2017), soit une augmentation de près de 90 % par rapport à 2002 (4,5 milliards), la Justice reste sujette à de multiples dysfonctionnements, malgré les hausses budgétaires régulières.

En procédures civiles, les délais de traitement varient entre dix (TGI) et treize mois (Cour d'appel), en moyenne ; les procédures prud'homales culminant à près d'un an et demi. En procédures pénales, ces délais s'allongent avec, en moyenne, un an pour les délits et plus de trois ans pour les crimes (en première instance). Avec pourtant près de 4,8 millions d'affaires annuelles saisies (civiles et pénales), les juridictions souffrent d'une vacance de 480 postes de magistrats, aggravée par la suppression de 133 postes en six ans.
« Nous sommes proches de l'embolie » préviennent les rédacteurs du rapport. Conséquence directe de la saturation des juridictions, l'accès au droit se détériore d'année en année pour les justiciables, premières victimes de la paralysie judiciaire. « Dans notre pays, le chemin de l'accès au droit demeure trop souvent labyrinthique. à l'égard de tous ces concitoyens en demande de justice, les tribunaux doivent avant tout répondre à un impératif de service public », conclut Philippe Bas.

Le volet pénitentiaire assombri un peu plus le rapport. La population carcérale a augmenté de 20 % depuis 1995, culminant à 69 430 personnes écroués pour 58 000 places disponibles. Résultat, 56 % d'entre eux sont aujourd'hui exposés à la surpopulation carcérale. Une donnée inédite complète l'enquête, celle de 1 822 détenus dormant « sur un matelas posé au sol », selon les termes du rapport. En amont, 100 000 condamnations sont actuellement en attente d'exécution, dont la plupart donneront probablement lieu à des peines de substitution. La surpopulation carcérale préoccupe fortement les autorités publiques, conscientes du fossé qui se creuse avec les voisins européens. Tandis que l'Allemagne dispose de 91 places de prison pour 100 000 habitants, et l'Angleterre près de 152, la France, elle, n'en dispose que de 86.

En parallèle, les alternatives à la prison, pourtant expérimentées dans d'autres états membres, à l'instar de la Suède, restent très peu répandues dans l'hexagone. « Pour rattraper son retard et créer des conditions de détention et d'application des peines dignes d'un grand pays moderne, la France doit impérativement revoir en profondeur ses moyens et ses pratiques », conclut le rapport. Un second rapport sur l'immobilier pénitentiaire, remis au ministère de la Justice ce même jour, dresse un constat similaire des prisons françaises et appelle à « dynamiser la politique d'alternatives à l'incarcération et d'aménagements de peines ».

Vers l'amélioration de la qualité du service public rendu

Toute l'originalité de la démarche du Sénat repose sur l'analyse de la perception de la Justice par les justiciables, comme l'explique le président de la mission : « la séparation constitutionnelle des juridictions administratives et des juridictions judiciaires, la mission essentielle du gouvernement, responsable devant le Parlement, pour la bonne administration du service public de la justice, l'unité indissoluble du corps des magistrats, le rôle du garde des Sceaux dans la définition de la politique pénale constituent sans doute, avec d'autres questions passionnantes pour les constitutionnalistes, des thématiques de grande portée symbolique et politique. Aucune de ces thématiques n'a cependant le moindre impact sur le traitement des difficultés actuelles du service public de la Justice si l'on se place du point de vue du citoyen en attente de la décision du juge ».

L'idée conductrice du rapport est donc de sortir du débat doctrinal, pour s'interroger sur l'amélioration de la Justice en tant que service public.

Parmi les 127 propositions, il est possible de distinguer quelques tendances. Il est préconisé en premier lieu d'intensifier l'investissement sur des points stratégiques : recrutement de plus de magistrats, élargissement du cercle des collaborateurs autour du juge, rénovation de l'immobilier judiciaire, modernisation des équipements… Bien que toutes ces mesures incitent à l'augmentation du budget de la Justice, la mission cherche à éviter les erreurs du passé, en encadrant la revalorisation régulière des crédits au sein d'une loi quinquennale de programmation. Par cette loi, les futurs investissements publics se feront donc en corrélation avec l'effectivité des réformes structurelles demandées, agissant comme une obligation de résultat face à l'investissement consenti.

Le choix de concevoir la Justice à travers la notion de service public permet de replacer le justiciable au centre des débats institutionnels

L'autre tendance majeure est celle de la simplification de l'accès au droit. Proximité, conciliation et numérique constituent les trois piliers des propositions en la matière. Proximité tout d'abord, avec l'instauration d'un tribunal unique de première instance (TPI), résultant de la fusion des TI et des TGI. Bien qu'il soit difficile d'expliciter ici toutes les subtilités de ce nouveau tribunal, l'idée est d'assurer un meilleur maillage territorial, plus souple aux évolutions démographiques, par l'articulation d'un réseau de « chambres détachées » avec les TPI départementaux. Aux compétences variées mais limitées, ces chambres auront pour objectif de résoudre plus rapidement les litiges mineurs, notamment en matière familiale ou pénale.

Le recours à la conciliation est ensuite préconisé, par l'établissement de « délégués du juge » remplissant une mission de conciliation par délégation. Avec un taux de succès de 59 % pour l'année 2015, la conciliation apparaît, aux rédacteurs du rapport, comme « un outil adapté pour traiter les difficultés du quotidien ».

Enfin, le recours aux services numériques constitue un pan essentiel du plan de modernisation proposé par la mission. Consciente de l'émergence de nouveaux acteurs privées en matière de « justice prédictive », la mission appelle à un encadrement adéquat par la Chancellerie de ces nouveaux outils, afin « de passer de la concurrence à la complémentarité ».
Le rapide développement du Big data et des différents instruments numériques pourrait permettre de grandement simplifier le fonctionnement des juridictions, par le biais d'une meilleure prévention des litiges et d'une accélération de la dématérialisation des procédures. Néanmoins, ces atouts ne pourront être valorisés qu'à la condition de combler le retard technologique des équipements informatiques publics, ainsi que de proposer un cadre légal plus précis autour de ce nouveau marché du droit numérisé.

Sur la question pénitentiaire, le rapport se veut très pragmatique, prônant tout d'abord la création d'au moins 15 000 places de prison, réparties de manière adéquate entre établissements ultra sécurisés et établissements dits « de proximité ». Le régime des peines d'emprisonnement ferme, considéré comme « difficilement compréhensible par nos concitoyens », devra lui aussi évoluer, par une distinction plus claire entre les peines d'application directe et celles pouvant faire l'objet d'un aménagement avant incarcération.

L'ensemble des propositions du rapport ne pourrait être résumé dans ces lignes. Malgré cela, sa diffusion doit être encouragée. Si les institutions judiciaires doivent reposer sur des principes doctrinaux réfléchis, elles doivent par ailleurs assurer un accès égal, et concret, au droit, faute de quoi ces principes seraient vidés de toute substance. Le choix de concevoir la Justice à travers la notion de service public permet donc de replacer le justiciable au centre des débats institutionnels.



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